从“查企”到“督政”环保督查与督察 一字不同有深意

◎本刊主笔 刘国伟

从“查企”到“督政”环保督查与督察 一字不同有深意

◎本刊主笔 刘国伟

本世纪初以来国家推行的环保督查制度，近年来进一步深化为以督政为主要内容的中央环保督察制。下文就梳理一下具有中国特色的环保监督管理制度的历史演进。

2016年11月12日上午，中央第一环保督察组在内蒙古自治区召开的情况反馈会现场。

到本文截稿时止，《环境与生活》杂志记者从环保部官网通过高级检索功能做完全匹配检索后发现，2016年以前“中央环保督察”一词从未出现过；自2016年1月起，“中央环保督察”一词在环保部所有文章的题目和正文中共计出现304次，该关键词第一次出现是在《河北启动环境执法雷霆行动》一文中，因为这里是中央环保督察组的第一站。

环保监督管理制度的三种类型

目前，我国的环保监督管理制度包含三种类型：1.环境监管及区域环保督查；2.环保综合督查；3.中央环保督察。这三种类型的监督管理在时间上有先后之分（以2014年和2016年为两条关键的时间线），在职责、定位、机制和强度等方面也各有特色，三者并行不悖，在推进环保执法方面发挥了强大的合力。

1989年12月获得人大通过的《中华人民共和国环境保护法》（试行）第七条（2014年修订后该内容变更为第十条）规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”为实现这种统一监督管理权，各级环保部门成立了专门机构负责环境执法与监督检查工作。

从环保部网站可以了解到，当时全国各级环保局（厅）所属的“环境监理”类机构，是按照2002年7月的环发[2002]100号文件的要求，统一更名为“环境监察”机构的：省级环保部门设环境监察总队，地（市）级环保部门设环境监察支队，县（市）级环保部门设环境监察大队。这个三级体系就构成了我国环境监管执法的主要力量。

成立六大区域性环保督查中心

2002年也是我国环保区域督查机制建设的发起年。考虑到环境问题的跨区域性和有利于克服地方政府对环境执法与监督的干扰，当时的国家环保总局开始尝试打破原有行政区域的环保管理划分，按自然区域原则成立全新的跨区域环保管理体制。2002年6月，我国首先在经济蓬勃发展的华东、华南地区试点，建立环保督查中心。2005年的松花江重大水污染事件，加速了区域督查制度的建立。2006年7月，环保总局正式发文宣布设立华东、华南、西北、西南、东北5个环保督查中心。2008年12月华北环保督查中心成立，由此形成了目前总共6个区域督查中心的格局。这些中心都是环保部派出的执法监督机构，是部直属事业单位，它们受环保部委托，负责所辖区域内的环境执法督查工作。

这样一来，从中央到地方县一级单位，按照行政区划层层设置的环境监察机构和按照地理区划设置的六大区域督查中心，就共同构成了我国环境监管体系。

按照环保部的要求，环境监察机构在定位上是代表环保部门直接行使监督检查权力的机构，而六大区域性环保督查中心是环保部的派出机构，受环保部委托行使相应的监督权，特别是环境政策法规在地方的落实情况。从监督对象看，这种环境监管体系被公认为以“督企、查事”为核心。所以在2014年之前，我国环保督察的重点是检查、督促污染企业遵守环保政策法规、改正环境违法行为，并通过“挂牌督办”等方式不断强化监督强度和督察效力。

国家监察与地方环保执法的结合，对以往的环境保护问题逐步起到了改善作用。但从实践来看，我国的环境监管长期以来过度强调企业的责任，忽视了政府在环境保护上的主体责任，以监督企业为核心的环保监察制度在运行了十多年后，逐步显示出其自身的局限性。

由“督企”转为“督政”

2014年底，环保部印发了《环境保护部综合督查工作暂行办法》（环发[2014]113号），开始对地方政府及有关部门落实环境保护责任情况，进行综合督查，并按督查结果采取约谈、挂牌督办、区域限批、行政处罚、移交移送等措施，地方政府则需根据督查意见制定整改方案，并按时向环保部报送整改情况。

在文件精神指引下，据统计，2014年环保部共对全国20多个地级市政府负责人进行督政约谈；2015年环境保护部又约谈了16个地级市（自治州）和2个县的地方政府负责人。此外，全国多个省级环保部门和六大区域环保督查中心也开展了综合督查工作，对履行环保职责不力的市（县、区）政府负责人进行公开约谈，并针对不同情况采取移交纪检监察部门、区域环评限批、挂牌督办、媒体披露等多种措施强化督查效力。

这些举措表明，我国环保部门逐步将环保督查的重点由“督企”转为“督政”，督促、推动地方政府切实履行环保职责。从2014年全面开展的环保综合督查除了查排污单位，更对政府履职情况和相关职能部门进行督查，旨在更好地全面推进生态文明建设。总体而言，以“督政”为核心的环保综合督查在推动地方政府履行环保职责上收到了较好效果，在加大整改力度上成效明显，局部地区的环境质量有所改善。

中央环保督察走向“党政同责”

有人认为，2014年之后的两年间，环保综合督查在取得明显成效的同时，也暴露出“忽略了地方党委的环保责任，单纯‘督政’并没有涉及党委相关责任，终究是治标不治本”等问题。把地方党委纳入监督范围、实现“党政同责”被纳入我国环保的议事日程。

2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，指出要把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象，强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。

从此时起，“环保督查”被进一步深化为“环保督察”，以党中央、国务院的名义赋予环保督察以更高的权威，明确了“党政同责”。

2016年7月31日，中央第二环保督察组现场检查黑龙江省七台河市黑臭水体治理工程。

2016年元旦假期刚结束，第一个中央环保督察组即进驻河北省，开展督察试点工作，包括河北省委书记、省长在内的29名省部级领导干部被约谈，代表着中央环保督察制度的强力实施。与以往环保机构督查企业不同，新成立的中央环保督察组主要督察省级党委和政府贯彻落实党中央、国务院环境保护重大决策部署情况，解决和处理突出的环境问题，落实环境保护党政同责、一岗双责以及责任追究等。

环保监督管理取得重大进展

在河北完成试点后，中央环境保护督察组在2016年先后开展了两批督察工作，督察对象覆盖15个省（直辖市、自治区）。2016年的中央环保督察有力推动了地方党委对环保工作的重视，督促地方党委政府履行环境保护职责，有效的解决了一批重大环境问题。可以说，到这一阶段，我国环保监督管理制度大体完成了从“督企”到“督政”，再进一步发展为中央环保督察的过程。

理解环保综合督查与中央环保督察的不同威力，可从两方面着眼。

首先，动员强度不同，有人认为，2014年开始的环保综合督查“针对省部级以下的地方政府，构成行政体制内部的压力和约束，督查的权威受到限制，在实践中不可避免地受到省级政府的牵制”，而2016年开始的中央环保督察则依托我国政治体制内的最高权威，是在党政体制内的全面动员，所以才能产生立竿见影的效果。

其次，从推进机制上看，环保综合督查与中央环保督察都不再像以往一样“按部就班”开展环保监督管理工作，而是通过自上而下的方式动员、调动体制内的各种资源与措施，以上级权威强力推进环保监督管理工作并在短期内取得效果，这是两者的共同点，也是两者与2014年之前的环保监管的最大区别。

总而言之，自2014年新环保法生效以来，我国的环保监管取得了重大进展。尤其是经过一段时间的运行，中央环保监督管理正在形成具有鲜明特点的制度，它既查污染企业，更督党委和政府，使各级党委和政府真正扛起了生态文明建设的主体责任。

（本文参考了陈海嵩的《环保督察制度法治化：定位、困境及其出路》和澎湃新闻的《环保部六大中心督查数十城，“环保钦差”能打破地方保护吗？》等文献，以及国家环保部、《世界环境》《环境保护》《新京报》等网站信息，在此一并致谢。）

本栏目责编/郑挺颖zhengtingying@vip.163.com