浅析《1968年公平住房法》出台背景

王春雨

摘要：《1968年民权法案》（Civil Rights Act of 1968，又称《公平住房法》）是林登·约翰逊政府在“伟大社会”期间出台的一项重要法案，对保障黑人购房自由、促进种族居住融合有着积极意义，是黑人民权运动中的又一项重要成果。是“联邦政府通过的美国历史上第一个对参与住房领域各集团提出行为准则要求的法案，它是联邦政府在住房政策态度上的一个质的转变”[1]。本文试图从《公平住房法》出台背景入手，力求证实本法案的积极意义。

关键词：贫民窟 居住隔离 种族融合 政府政策

中图分类号：D9712文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）20-0186-02

一、黑人居住隔离模式的形成

20世纪上半叶，美国经历了两次世界大战。带动了国内两次黑人大迁徙浪潮。一战时，北方国防工业迅猛发展，对劳动力的需求大增。欧洲移民被限制入境，从战前每年平均90万以上骤降至平均10万人；而大量青壮年又参军入伍，造成北方主要工业城市劳动力紧缺。为了补充人手，工厂主的代理商们南下寻找劳动力；南部大批黑人正因农业遭受水灾、虫灾重创而失去了工作机会，北上寻找就业机会促成了黑人第一次大迁徙。1915—1929年，约有150万黑人从南部乡村迁入北部的芝加哥、纽约、波士顿、底特律等大城市。移民的到来加剧了城市中各种资源的紧张，其中最突出的就是住房问题。早期北方城市中居住隔离尚不明显，“内战后的10年黑人和白人还是混居，进入20世纪情况有所变化，总体来看，20 世纪初的黑人社区虽然不如60年代那样明确、固定，但在北部已具雏形。”[2]随着大量黑人涌入中心城市，引起诸如住房紧张、交通拥堵，环境恶化等问题。而黑人自身的缺陷，比如卫生习惯差、文化水平低、不适应城市生活规则等又加深了白人的厌恶。“当黑人再度试图去白人居住地段找房子时，他们遇到了白人居民和房地产经纪人的强烈抵制。”[3]“任何黑人都不应迁居到一个由大多数白人组成的小区。任何白人也不应购买和租住在由大多数黑人组成的小区内”。白人地产商为保持产业价值，普遍与白人房主签有协议，规定不得将房屋转售或转租给黑人。到1930年，芝加哥75%的白人住宅区都订有“限制公约”。初来乍到的新移民囿于白人的歧视和穷困的现状，只能选择黑人为主的社区，蜗居在白人留下的衰败的住房之中。这样的住房缺少必要的水暖设施，采光差，几家共用一个卫生间，已不符合当时对居住用房的标准要求。但白人房主拒绝出钱维护，久而久之破败更加严重，形成一个个贫民窟。

1929年经济危机爆发，南部黑人向北方城市移民的势头减弱。失业人数大幅攀升，建筑业完全瘫痪，新建住房数量由1929年的100万套下降到1930年的9万套。“许多家庭因无力偿还购房贷款而丧失了住房赎回权。许多旧房因无力翻修或改造严重破败。1930年，美国共有1100多万家庭居住在‘不符合法定标准的住房中”[4]。1933年罗斯福就任总统，为安置大量失业的劳动力，他选择从城市问题入手，将解决失业问题与改善住房压力联系在一起，推行“绿带建镇计划”，在华盛顿、辛辛那提和密尔沃基附近郊区购买廉价土地，建造新的社区，将城镇中的低收入工人和贫民窟中的居民迁居于此，再将贫民窟拆掉，改建公园，提升城市环境。1935年5月1日成立的“重新安置局”负责在郊区建设住房，“在其独立存在的两年中，重新安置局购买了500万亩土地，将44410个家庭重新安置在农场上和31个宅地社区中”。这是联邦政府首次干预城市计划，目标明确地将人口引向了郊区。[5]为保障在大萧条中经济困难家庭的房屋赎回权，1933年成立房主贷款公司，为购房者提供贷款担保。房主贷款公司采取了“画红线”的做法，将住宅区按地产价值分为四等，对第四等呈现出衰败的社区基本上不予提供贷款。而大多数的黑人就居住在这样的小区之中，他们也是最需要获得贷款来维修、购置新房的群体。“内城黑人聚居区资金流动缺乏，房地产市场买卖萧条，房价下降，许多房屋陷入空置和被遗弃的境地。”[6]联邦手册里规定“邻里间如欲保持稳定的关系，就有必要使房产继续为相同的社会和种族等级所占有”[7]。政府的做法是将黑人困居在日益衰败的城市中心，内城、郊区黑白隔离的状况日益形成。

二、城市政策与黑人居住隔离的加深

第二次世界大战的爆发为美国带来了欧洲的军工订单，北部再次急需大量劳动力，形成了黑人第二次大迁徙。1940到1960年间，275万黑人离开南部来到北方，纽约的黑人人口增加了两倍半，费城增加了一倍，底特律增加了两倍。到1960年，芝加哥黑人人口达到89万，全国73%的黑人人口生活在城市中。二战结束后，大批军人退伍、结婚以及随后而来的婴儿潮，使中心城市的住房更加紧缺。为了解决住房问题，同时整治中心城区贫民窟的衰败情况，联邦政府颁布《1949年住房法》，这一法案授权地方城市政府征用土地，以市场价格购买贫民窟地产，清理拆除后再低价卖给私人开发商或住房建设部门，以帮助贫困家庭建造低价住房，目的是“消除低于标准的住房和衰败的区域，为每一个美国家庭都提供体面的住房和适当的生活环境”。为此，联邦政府拨款5亿美元，由各市的独立地方开发机构负责实施。但是这项法案在实施的过程中严重背离了立法的初衷，因为联邦政府后续资金投入不足，地方政府开展工作不得不更多地依赖私人资本的帮扶，而他们对建造低档住房不感兴趣，更倾向于建造高档住宅、写字楼、大型购物商场等能够提升地产价值的建筑。郊区兴建的住房大多是独立别墅，贫民窟中的居民，主要是黑人，在房屋被征收后，无力搬到郊区的别墅或内城较好的住宅区里，只能选择临近的其他黑人社区，使得原本就拥挤、破败的住房状况更加糟糕。即使建造起来的那些低价住房，开发商为了节约成本，也多是高层、密集度大的建筑群。黑人搬进这样的住房中，只能是使隔离问题更加突出。

三、民权运动中联邦政策的转变

20世纪50年代中期，以黑人为主体的民权运动在美國逐渐走向高潮。反对歧视黑人、提倡种族平等成为社会主流价值观。1962 肯尼迪总统颁布11063 号行政命令，禁止在联邦所有、直接或间接资助的住房中实行歧视政策[8]；1964 年《民权法》取缔在联邦资助兴建的工程中的种族歧视。就在联邦政府积极消除对黑人的各种歧视性限制时，1964年，纽约市哈莱姆区爆发了黑人骚乱。1914-1968年，北方各大中城市的主要黑人聚居区暴乱频发。1965年洛杉矶市瓦茨黑人社区骚乱；1967年，纽瓦克市爆发骚乱；同年又发生了底特律市黑人骚乱，43人丧生，约2000人受伤，财产损失估计达5000万美元。这场骚乱被称之为“南北战争以后最大规模的国内暴乱”。1967年约翰逊总统设立全国咨询委员会，负责调查公众骚乱问题，以奥托·克纳为首，也称克纳委员会。《克纳报告》中声称“我们的国家正在变成两个社会，一个是黑人社会，一个是白人社会，分离而且不平等”。由于白人中产阶级、制造业、商业大量迁往郊区，中心内城日益贫困，税收下降、环境恶化、公共设施陈旧。政府在教育上投入资金不足，致使大批公立学校中的黑人学生得不到良好的教育。而种族歧视以及政府规定的就近上学原则又阻碍了黑人前往郊区较好的私立学校。知识水平低下又限制了黑人青年的工作选择层面，他们普遍从事技术含量低的非熟练劳动，不仅工作条件差，内城的就业机会也比郊区要少得多，薪水也比同等条件的白人要低。1949年，白人每小时工资为19美元，非白人为1美元；1959年，白人每小时工资为32美元，非白人为175美元。[9]反过来，贫困又把他们牢牢地锁定在了内城的衰败社区之中。居住隔离、教育不良、收入低下形成一种恶性循环的链条，而后两者的本源来自于前者。当五六十年代各项民权法案陆续出台时，这些法律层面上的平等并没有帮助北方城市中的黑人解决实际的问题——居住隔离。

通过《克纳报告》，约翰逊意识到彻底消除住房领域的种族歧视已是势在必行，终于在1968 年颁布了《公平住房法》。这是20世纪美国国会通过的第一个住房法案，也是美国重建以来通过的第一个住房法案。该法案禁止以种族、肤色、宗教、性别和国籍为理由实行种族歧视；在出售或出租房屋时，不得在客观条件上予以区别对待；在广告、房地产贷款等方面也不得有歧视性行为。

四、结语

法案颁布以来，各界对它的批评声浪一直不断，认为国会有意削弱其执行力度，对其实行为的处罚力度不够；没有建立专门的监督、执行机构，甚至在全国都没有专人负责，它所提供的上诉途径全部都要依靠私人的力量来完成；并且申诉周期短，HUD的管理权限太小等诸多缺陷。多数人还从居住隔离仍然存在的现状批评它的作用，“住房是民权革命中最后的一块木板，也是我们体会过融合度最低的领域。”“反歧视法规的执行，尽管成功，也不足以实现真正的融合。”[10]“《公平住房法》通过以后……居住隔离问题就从国家的议事日程当中删掉了。”[11]但是黑人居住隔离的产生和延续，从来都不只是因为白人住房市场的歧视，还是由其社会经济状况、群体心理效应、个人偏好等多种因素共同作用的结果。而《公平住房法》是联邦政府“全面致力于消除住房歧视的唯一的政府法令”。它的目标是为那些有能力搬离隔都、但受到歧视的黑人打开住房市场的大门。毕竟，“《公平住房法》只是第一步”，“一项针对住房歧视的综合计划不仅应包括执法活动，还应包括帮助消除群体间经济差距和促进住宅一体化的项目”[12]。“改革政策现在必须以贫民区为中心，以促进所有阶层的非洲裔美国人的社会经济平等。”[13]从统计数据来看，1970 年北部隔离指数为 855；1980 年，北部为 801；1990 年，北部为 778。[14]“1970-1977年间，大都市區郊区黑人人口增长了 1163 万人，增长率为 34%，而同期郊区白人增长率为 103%，中心城市黑人增长率为 42%。”[15]可以说，《公平住房法》已经在“为所有购房者的一体化理想创造机会”这方面产生了积极的作用。

参考文献：

[1][8][15]韩玲.20世纪60年代以来美国住房种族融合政策评析[D].东北师范大学，2004.

[2]王旭.美国城市史[M].北京：中国社会科学出版社，2000.

[3][7]胡锦山.20世纪美国城市黑人问题[J].东北师大学报（哲社版），1997 （5）.

[4]梁茂信.美国联邦政府城市政策的形成[J].东北师大学报，2002（6）.

[5]范大美.美国城市郊区化发展中的联邦政府因素（战后—70年代）[D].安徽大学，2010.

[6]姬虹.美国城市黑人聚居区的形成，现状及治理[J].世界民族，2001（6）.

[9]乔安妮·格兰特.美国黑人斗争史[M].北京：中国社会科学出版社，1987.

[10]Sheryll D. Cashin， The Failures of Integration： How Race and Class Are Undermining the American Dream，Centre of Asian Studies， University of Hong Kong[M].2007.

[11]Massey & Denton.Ameirican Apartheid[M].Harvard University Press，1993.

[12]John Yinger. Sustaining the Fair Housing Act[J].Cityscape，1999.

[13]Brian Patrick Larkin.The forty-year “first step”--the fair housing act as an incomplete tool for suburban integration[J].Columbia Law Review，2007.

[14]Nancy A.Denton. Half Empty or Half Full： Segregation and Segregated Neighborhood 30 years After the Fair Housing Act[J]. Cityscape，1999.

责任编辑：杨国栋