公众参与坡耕地水土流失综合治理实施方案的研究

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(1.云南省水利水电勘测设计研究院，昆明 650021；2.云南秀川环境工程技术有限公司，昆明 650021)

公众参与坡耕地水土流失综合治理实施方案的研究

黄俊文1，朱艳艳2

(1.云南省水利水电勘测设计研究院，昆明 650021；2.云南秀川环境工程技术有限公司，昆明 650021)

公众参与实施方案的程度对于方案的科学性和可操作性具有很大的影响，提高公众对项目的理解和认知程度，充分反映项目区公众需求，有利于公众积极主动地与政府共同推进项目的开展，使项目真正落到实处。以富宁县坡房小流域坡耕地水土流失综合治理工程为例，通过分析公众参与坡耕地水土流失综合治理实施方案的途径及其意义，公众参与结果在实施方案中的运用，总结公众参与坡耕地水土流失综合治理实施方案设计的经验并提出建议，为以后的坡耕地实施方案设计提供借鉴。

公众参与；坡耕地; 水土流失; 综合治理；实施方案

1 公众参与的涵义

公众参与指对于公共事务，主事权责机关和其他相关权责机关以及民间社会大众的共同参与[1]。新公共管理要求政府由传统的行政管理向公共治理转变、由传统的行政管制向公共服务转变，最重要的是提供回应性服务、满足社会公众的要求和愿望，通过公众参与公共决策的制定与执行，政府与公民之间的关系转变为一种协商关系、合作关系、互动关系，建立了政府与公民责任与义务相互融合的机制。有了公民社会良好回应与互动的基础，政府的公共管理目标就能够得以有效实现。

公众参与实施方案的程度对于方案的科学性和可操作性具有很大的影响[2]。因此,维护公众知情权和参与权，提高公众对项目的理解和认知程度，从而使公众在积极主动的前提下与政府共同推进项目的开展具有十分重要的意义。笔者以富宁县坡房小流域坡耕地水土流失综合治理工程为例，主要分析公众参与坡耕地水土流失综合治理实施方案的途径及其意义，总结公众参与坡耕地水土流失综合治理实施方案的经验并提出建议，为以后的坡耕地实施方案设计提供借鉴。

2 项目概况

坡房小流域坡耕地水土流失综合治理工程位于富宁县城西北部，涉及新华镇各甫、腊拱2个村委会及花甲乡达木村委会，距县城8.23 km，直距5.98 km，属于珠江流域。流域土地总面积为779.07 hm2，地貌类型主要为剥蚀中山地貌，部分基岩裸露地表。流域内地形以中低山为主，地势总体北侧高、南侧低，最高点海拔高度1 410 m，位于小流域中北部边界的一个山顶，最低点位于流域最南部边界处，海拔高度为792.9 m，相对高差617.1 m。流域内除部分区域分布草地、非生产用地、灌木林地、经果林、水域、梯坪地、水田和有林地外，其余均为坡耕地，坡耕地面积为307.02 hm2，占流域总面积的39.41%，坡度分布以6°～24°为主，分布相对较为集中，分布区域地势相对平缓，海拔介于792.9～1 350.8 m之间。流域内水土流失主要发生在坡耕地上，水土流失面积占富宁县流失总面积的88.30%，类型以水力侵蚀为主，表现形式主要为面蚀和局部细沟侵蚀，流失强度以强烈侵蚀为主，流域内现状年侵蚀量为1.55万t，现状侵蚀模数为3 501 t/(km2·a)。内部交通条件较差，耕地间道路基本为土路，路面宽度为2.0～3.0 m，无排水沟，雨季水流冲刷，加之农用机动车碾压，造成路面凹凸不平，部分地段雨季难于通行，部分坡度较陡地段无道路通过。本次设计坡改梯面积为240.71 hm2，主要进行坡改梯及项目区内的配水、配路等配套工程。

3 公众参与的途径及其意义

本项目通过成立管理局及规划小组，采用广泛宣传、召开会议、入户调查、田间访谈及调查等形式进行公众参与。

3.1 成立工程管理局，加强管理与沟通

工程首先由水务局、乡水管站领导及技术人员组建工程管理局，确定项目法人，负责项目的前期策划、资金筹措、建设实施、交接使用全过程。每个村小组选出村协调员2名，农户代表5名，结合项目所涉及的主要利益相关群体(工程管理局人员、乡镇负责人、村干部等)组建规划小组，通过召开村民代表大会,宣传水保知识，鼓励村民参与项目，配合工程管理局完成参与式调查、走访工作及外业调查,提出较为合适的项目规划措施。

3.2 广泛宣传，加强农户参与

本项目通过发放项目宣传材料、张贴宣传方案、与村民进行交流,对项目目标、受益群体、项目原则、资金性质和限制条件、支持的项目活动类型、投资标准、技术要求、农户的责任和义务等进行宣传。使村民对本项目有一定的了解，提高村民的积极性，培养村民主人翁精神，村民愿意参与其中，并为本项目实施尽自己一份力量。召开村民代表大会，各甫、达木、腊拱3个村委会116人参加，会议由村干部主持，工程管理局人员简要地介绍了项目相关内容，村民代表对是否接受本项目进行了表决，经宣传后，与会代表都同意本项目的开展。选举村项目协调员，成立规划小组并进行培训，规划小组的任务是在项目前期领导小组的指导和协调下，开展参与式规划工作。

3.3 项目区现状调查,分析水土流失情况

对照实地的地形地貌、土地利用现状和水土流失类型对项目区工作底图逐个图斑进行大小和现状的校正，调查涉及的村名、小地名、面积、地貌、坡度、海拔高度、基岩种类、土壤类型、土层厚度、土地利用现状、植被类型、林草覆盖度、流失类型、流失强度等信息，并做好登记。并与图斑所涉及的农户一起讨论协商，通过了解小流域自然资源情况和土地利用现状，分析水土流失情况。

3.4 通过座谈、入户调查等形式，了解项目区农户意愿

通过村民代表大会、问卷调查及入户访谈等形式，对目前村民所面临的主要问题进行询问。并针对这些问题，介绍本项目可以提供哪些帮助，并详细介绍如何开展相应活动。对村民不清楚的地方予以解释，了解公众的诉求及对措施规划的建议及要求。访谈内容涉及现项目区内种植类型、收入来源及收入情况、劳力外出打工情况、村庄交通情况、家中男女分工情况、对本项目的了解和对水土保持的了解等情况。通过对农户访谈、外业调查等资料的归纳、汇总和讨论，确定小流域的主要问题，为下一步的小流域设计提供依据。根据项目区不同地块的立地条件,做到工程建设与产业结构调整相结合,生态建设与公众脱贫致富相结合，充分调动公众参与治理工程的积极性。

3.5 推行公示制，使农户有知情权，使措施更符合实际

对项目区所涉及的农户土地面积进行统计，初步设计措施落实到每一个图斑、每一农户，对设计成果进行公示，与农户充分沟通，征求农户意见，尽量做到设计既符合规范要求,又满足农户要求、易于实施。

4 公众参与结果的运用

4.1 根据调查结果，结合实际初步拟设措施

通过召开村民代表大会、统计访谈及调查登记表，对农户提出的项目意愿及项目区存在的主要问题进行统计、分析和排序，进行贫困分析。经了解，项目区存在的主要问题为：①本项目区坡耕地分布较多，但坡耕地条件较差，坡度陡，保水保土效果差；②由于项目区缺水，靠雨水灌溉，作物产量较低；③当地农民还处于广种薄收阶段，缺少新技术；④区域村庄之间连接道路土路较多，路况较差，区域机耕道路较窄，且道路路面不平，下雨天无法通行，坡耕地不适应小农机机械化；⑤项目区内产业结构单一，主要种植甘蔗及玉米，经济效益较差。规划小组通过公众参与对项目区公众诉求、项目区现状有了更全面的了解，归纳分析农户意见及种植意愿，根据调查结果初步拟定措施，使措施布设合理，便于实施，真正给老百姓带来实惠。初步拟定措施见表1。

表1 初步拟定措施Table 1 Preliminary measures

4.2 效益分析

对坡耕地上的水土流失采取坡改梯、配套基础设施等措施进行综合治理，流域内水土流失综合治理度为81.24%，经济计算期内项目区土壤侵蚀模数由原来的3 501 t/(km2·a)降到448 t/(km2·a)，人为因素导致的水土流失基本得到控制，全面提高流域内蓄水保土能力，生态环境向良性循环发展。

通过坡改梯及其配套措施的实施，大幅增加项目区基本农田的数量，提高耕地的水利化程度，促进项目区产业结构的调整，单位面积的产出大大提高，每亩每年增加经济收入964元，人均年纯收入达到9 956元，各项指标均有显著增加。

5 经验及建议

此公众参与模式通过与项目区公众面对面接触，获得第一手资料，有利于公众对工程的了解与支持，也能使实施方案更贴近于公众需求，具有更强的可操作性。但是公众参与的方式和方法还应进一步改进，本文总结了此种模式经验并提出建议，为同类工程公众参与提供借鉴。

首先，应增强公众参与积极性。本项目公众参与积极性不高:一是因为本项目实施是在贫困人口和少数民族集中地区，比较落后，公众不了解国家政策及工程建设带来的益处。二是因为公众为弱势群体，不相信凭自己参予可以改变现状。应该继续加强宣传，并且把宣传深入到日常工作中去，多沟通交流，采取更贴近公众生活的方式方法宣传，让公众清楚工程建设地点、规模、内容等，使公众了解工程、支持工程、参与工程，消除公众疑虑，增加参与意识。并且把公众意愿很好地反馈到实施方案设计中，让公众看到参与的效果，得到实惠，增加参与的积极性。

其次，公众参与过程应切实深入到公众当中去。入乡随俗，用公众的语言与其攀谈，讲究谈话技巧，消除农户顾虑、误会和不必要的猜疑，获得可用的信息、资料。将公众反映的意愿及问题统筹考虑，科学配置各项措施，使工程设计合民情、顺民心、得民意。

最后，鼓励公众参与水土保持工程建设全过程:工程选址、前期筹备、实施方案设计和工程施工。工程建设过程中,聘请公众质量监督员,对工程施工中发现的问题当场改正,不合格工程返工重修,保障工程进度和质量工程完工后,公示项目资金支出使用情况,让公众放心。

公众参与规划设计，避免了政府一厢情愿的问题。一方面通过宣传与沟通，使公众参与其中，增强公众主人翁精神，更好地理解工程建设的益处，更愿意支持工程建设，减少工程建设的阻力，保障工程建设的顺利进行。另一方面工程措施公示，维护了公众的知情权和参与权,使设计更贴近于现实，具有更强的科学性和可操作性，决定着工程建设的成败。工程推行的项目公示制，增加了项目建设的透明度，维护了公众的知情权、参与权。公开的是政策，取得的是民心，换来的是公众的积极性，杜绝了各种腐败现象的发生，树立了水土保持工程的良好形象。因此，在各类工程实施方案设计中的运用效果十分显著。

[1] 石祖述,徐溧伶.织金县公众参与坡耕地水土流失治理的实践[J].中国水土保持,2012,(2)：9-10.

[2] 尹迪信，余道云，陆裕珍.贵州省坡耕地参与式治理项目中农民的主动参与问题[J].贵州农业科学,2003,31(5): 59-62.

(编辑：刘运飞)

Public Participation in Comprehensive Control ofFarmland Soil Erosion

HUANG Jun-wen1，ZHU Yan-yan2

(1.Yunnan Water Conservancy and Hydroelectric Survey,Design and Research Institute,Kunming 650021,China; 2.Yunnan Xiuchuan Environmental Engineering Technique Co.,Ltd.,Kunming 650021,China)

The extent of public participation in program implementation has a profound influence on the scientific nature and operability of the program.Improving public understanding and awareness of program and reflecting public demand are beneficial to the program development.In this paper,the comprehensive control project for farmland soil erosion in a small watershed of Funing County was taken as a research case.The approaches and significance of public participation in the project are analyzed; the application of public participation results to the project implementation are described; and the experiences and suggestions of public participation in the project are summarized.The present research offers reference for the design of future projects of farmland soil erosion control.

public participation; sloping farmland; farmland soil erosion; comprehensive control; implementation scheme

S157

A

1001-5485(2017)10-0031-03

2017-01-03；

2017-03-07

黄俊文(1969-)，女，云南昆明人，高级工程师，主要从事水土保持及环境保护等方面的研究工作，(电话)0871-65123578(电子信箱)2724348022@qq.com。

10.11988/ckyyb.20170007 2017,34(10):31-33