社会福利立法：现状及发展趋势

陈若冰 朱利兵

【摘要】我国社会福利立法不健全，其现状不仅滞后于经济水平，而且不符合平等、公平、正义的人文价值取向。以人为本的法治建设、扶贫攻坚需要社会福利立法的完善。全面建设小康社会为社会福利立法的改革提供了发展方向。我国社会福利立法的完善，亟需提上日程。

【关键词】社会福利 立法 现状发展趋势

【中图分类号】 F840 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.011

社会福利是保障与改善国民生活质量的重要社会制度安排，学界通常把它与社会保险、社会救助一起，共同称为社会保障体系。社会福利是国家为了保证所有公民享有一定生活水平，并尽可能提高生活质量而提供物质支持和服务的制度。它是公民实现分享国家发展成果的重要途径，是使公民生活幸福的各种条件，其功能既要保证公民物质生活方面无后顾之忧并生活美好幸福，还要特别考虑到公民的精神慰藉与情感保障。

在“十三五扶贫攻坚，全面建设小康社会”阶段，坚持以人为本的理念、以法治国的手段至关重要，社会福利制度也必将上升到法律层面，才能更好地服务于民生需求。遗憾的是，目前我国不仅没有一部体系完善的社会福利法，甚至连相关的单行法也不全面，难以满足人民日益增长的物质文化等需求。因此，在全面建设小康社会大背景下我国社会福利立法的现状亟需梳理，其发展趋势与未来走向亦需要提上研究日程。

我国有关社会福利立法的研究相对滞后

我国学者关于社会福利的相关研究主要体现在以下几个方面。

国内学者关于社会福利的研究多为对西方文献的翻译和简评。关于福利研究，福利经济学是形成最早的学科。如王贵胜主编的《福利经济学》（2007），从资源和分配、效率和公平角度，阐释福利最大化宗旨下的公共选择问题。高春兰、金炳旭翻译的朴炳炫著作《社会福利与文化》（2012），用文化解析社会福利的发展，阐释了历史遗产和文化传统对经济发展水平大致相同的国家却选择了不同的社会福利制度的重要影响；周薇等译的艾伦·肯迪著作《福利视角》（2011），从思潮、意识形态及政策争论的角度研究，指出福利是一种利他主义，也是一种道德再生机制，阐释了福利政策和道德选择的关系；沈黎译ndeil gilbert paul terrellzhu所著《社会福利政策引论》（2013），用社会福利政策分析框架剖析社会分配的基础、社会供给的本质，设计社会福利输送体系，指出福利政策面向21世纪的国际性趋势；王星译贾森·安奈兹的著作《解析社会福利运动》（2011），从社会运动的角度，阐释了社会福利产生和发展的背后，社会运动的重要促进作用。这些著作打破了福利与经济、社会以及文化之间的隔离，映射出一国福利立法的设计离不开该国的经济、社会、文化发展水平，并受其影响和制约。

运用国际比较的方法研究国与国之间社会福利制度的异同，以期找到我国可资借鉴的先进经验。如贡森、葛延风等著《福利体制和社会政策的国际比较》（2012），通过对比北欧福利国家模式、德国福利体制与社会政策、英国福利制度的发展和挑战，阐释了对我国福利体制和社会政策的启示，指出发展型福利是中国社会政策的方向；姚俊、张丽译诺尔曼·金斯伯格著《福利分化——比较社会政策批判导论》（2010），分析与比较了瑞典、德国、美国、英国等福利国家，对现代社会政策提出了批判性的评价，指出福利国家的目的之一就是弥补根本性的社会分化和减少社会不平等，并对事实上福利国家将阶层、性别和种族分化与不平等制度化，提出了批判；王卓祺主编的《东亚国家和地区福利制度》（2011）以及彭华民主编的《东亚福利——福利责任与福利提供》（2014），对韩国、日本、新加坡和中国的社会福利制度做了比较研究，其中对中国社会福利研究提出了发展与前瞻；韩克庆等主编的《中美社会福利比较》（2012）、《西方社会福利理论》（2013），就中美儿童福利、残疾人福利、老年社会福利等做了比较，重新定义了社会保障和社会福利，指出了中國特色社会福利制度框架建设。

对特殊主体和领域的社会福利研究，体现了研究者聚焦的方向和内容。在研究对象上，主要关注的是儿童、老年人、残疾人、妇女等弱势群体的社会福利保障，如周沛、李静等著《残疾人社会福利》（2013），探讨了残疾人社会福利的特点、目标追求、现状与不足、框架体系以及主要内容等；杨巧赞等著《中国社会福利发展报告（2013），就老年人、残疾人、儿童社会福利的顶层设计和地方创制进行了总结。在经济、政治制度的快速发展背景下，我国学者对中国社会福利的研究开始从沉寂中苏醒，并逐步深入反思。

通过文献研究发现，在社会福利方面的论文中，学者们提出了一些新观点。如郭少琼著《社会温情：福利社会的兴起》（2012），阐述了社会福利的由来与发展历程，解析了福利国家的未来取向；郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略（救助与福利卷）》（2011）、韩克庆著《转型期中国社会福利研究》（2011）、王齐彦主编《中国新时期社会福利发展研究》（2011），主要阐述了中国社会福利从照顾弱者到普惠全民的发展改革取向。

综上所述，基于对国外学者社会福利研究经验的借鉴，逐步形成了具有创新性的中国社会福利学科研究的独立声音。不容质疑，30年来的社会福利研究取得了巨大成果，但是通过上述文献分析，国内对社会福利立法方面的研究仍然缺乏，研究水平严重滞后于中国快速发展的经济、政治、文化水平。

我国社会福利立法的现状滞后于经济、政治、文化的发展需要

纵观世界，无论是英国还是日本，都是未雨绸缪，在中等发展水平时就制定了社会福利立法体系。日本的社会福利体系建立在人均GDP1000美元的1966年以前。《儿童福利法》诞生于1947年，1949年制定了《残疾人福利法》，并于1960年制定《精神病患者福利法》，1963年制定《老年福利法》，成为亚洲最先完成福利立法的国家。虽然中国福利事业并没有停止前进的脚步，国家十三五规划就儿童、老年人、残疾人等社会保障也勾勒出了发展规划蓝图，但我国不仅没有一部完整的社会福利法，而且也没有一部如日本对某个弱势群体权益进行保障的单行福利法。

目前，社会福利立法现状严重滞后于我国的经济发展水平。我国人均GDP已经超过3000美元，已经进入中等发展中国家水平，而社会福利体系的发展严重落后于经济发展。我国要建立一套中等发展水平的社会福利制度，亟需设计社会福利的标准体系。

我国在2010年通过了《社会保险法》，使得劳动者乃至城乡居民的社会保险权得到了系统保障；通过了《城镇居民最低生活保障条例》等法规，虽然立法层次比较低，但无疑确立了贫困群体的社会救助权；但目前我国并还没有制定一部体系健全的社会福利法律甚或法规、规章，因此，我国公民的社会福利权并未得到有效保障。

虽然我国社会福利法制化初具雏形，法律法规逐步建立，但保障的对象主要为老年人、残疾人、社会贫困者等特殊群体，如《老年人权益保障法》《残疾人保障法》《未成年人保护法》等，只是笼统地规定了保障上述弱势群体的各项权益，相关社会福利方面的立法、法律规范仍然比较少，还处于社会福利的特殊保障水平，距离适度普惠型保障和普惠型保障水平仍然十分遥远。况且，这些法律规定比较抽象与宏观，具体的可操作规范比较少，主要目的是确立我国社会福利发展的方向和趋势，为社会福利提供宏观指导，缺少微观法律规则，可以说均是缺乏刚性法律约束力的“软法”。虽然形成了以《宪法》为依据的多部法律法规构成的保障社会特殊困难群体基本生活及其权益的体系，但社会福利的法律法规大多属于规章制度的范畴，如儿童收养、农村五保供养、救助站管理等基本上依靠部门规章与红头文件来指导相关福利事业，立法层次比较低，保障水平交叉、混乱、不统一。我国社会福利统一立法的缺失，使得社会福利制度主观随意性较强，影响了社会福利的延续性、客观性、公正性。目前，我国的社会福利立法现状严重滞后于我国中等发展中国家的经济发展水平，长期以往，这种现象必将制约和阻碍我国经济的进一步发展。

市场配置下，无论城市还是农村，优质资源均流向发达地区，中国目前区域发展不平衡、城乡二元社会结构带来了严重的社会不平等、不公平。我国老龄化严重，亿万老年人的养老、医疗、物质生活与精神生活等大量社会问题的存在对社会福利法律需求日显迫切，尤其是农村老年人的养老问题愈加突出，大量农村老人“老无所养”。残疾人作为我国公民，享有宪法规定的公民平等参与社会和合理分享国家发展成果的权利，但现实中各种类型的残疾人的生存权受到各种挑战，尤其是西部地区资源贫瘠，养老、医疗、教育等社会问题更为复杂，公民的生存、发展以及平等各项基本权利受到严重制约。区域经济发展不平衡的国家发展現状，对以人为本的法治建设目标提出了挑战，加快发展社会福利法律制度已经刻不容缓。发展中国家更需要社会福利法来扭转不平等。

全面建设小康社会的目标为我国社会福利立法的改革提供了发展方向

法治是人权实现的基本保障，以人为本即国家应该以保护和实现公民的基本权利为基础。“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标建立在以人为本的发展理念之下，要求公民的各项权利都能在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的前提下获得充分保障。社会福利权，作为公民的一项基本权利，同样要求设计健全的社会福利法予以保障。社会保障是社会不公的调节器。世界各国均通过设计社会保障法律制度这张“安全网”，缩小贫富差距，促进社会稳定，推动社会发展，保障社会公平。

社会福利法律制度的设计，不仅是社会发展的必然结果，亦是保证和促进社会不竭发展的动力。2004年的宪法修正案，明确规定了国家尊重和保障人权，“十三五”明确提出2020年要全面建成小康社会。这些规定的实施以及目标的实现，需要建立完善的社会福利立法体系，而全面建设小康社会的目标，又为社会福利立法的实现提供了基础和可行性。在全面建设小康社会的进程中，社会福利立法必要、必然亦可行。

目前，社会福利立法不仅具备了经济基础，而且“依法治国”建设为社会福利立法体系的构建提供了制度保障，平等、人权等权利观念的深入人心为社会福利立法提供了人文支持。公民权、发展权是社会福利立法的核心。社会福利立法可以使全体公民都真正享有社会福利权并且保障其切实实现。我国社会福利制度的改革目标，20世纪80年代主要致力于消除经济体制改革带来的不平等效应，90年代后，改革的方向则主要是“维持社会稳定”，社会福利改革在弥补市场经济带来的“市场失灵”问题方面，在再分配和平等化方面的作用越来越弱。以人为本，要求政府职能转变，从“效率优先，兼顾公平”转向“公平优先，兼顾效率”，从“人的服从”转向“人的服务”，需要全面增强政府的公共服务功能。法治的建设，以人为本的理念，均要求政府增强服务型功能，加快社会福利立法的完善。发展型福利、普惠性福利制度的设计是中国社会福利立法的方向。

（本文系2017年度第二批贵州省基础研究计划[软科学类别]“精准扶贫与社会福利立法的协同发展研究——以贵州省为例”课题项目的阶段性成果，项目编号为黔科合基础[2017]1514-1）

参考文献

杨伟民，2013，《福利社会学》，北京：中国人民大学出版社。

彭华民，2014，《东亚福利——福利责任与福利提供》，北京：中国社会科学出版社。

韩克庆，2013，《西方社会福利理论》，济南：山东人民出版社。

郑功成，2011，《中国社会保障改革与发展战略（救助与福利卷）》，北京：人民出版社。

责 编/杨昀赟

Abstract： The social welfare legislation in our country is still deficient in that its status quo not only lags behind the economic level， but fails to comply with the humanistic value orientation of equality， fairness and justice. The people-oriented rule of law and poverty alleviation both need sound social welfare legislation. Building a moderately prosperous society in all respects charts a direction for the reform of social welfare legislation. The improvement of our countrys social welfare legislation should be put on the agenda as soon as possible.

Keywords： Social welfare， legislation， development trend