上海教育事权与支出责任划分研究

赵 力，田 发

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

改革实践

上海教育事权与支出责任划分研究

赵 力，田 发

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。教育是我国基本和核心的公共服务，辨明各级政府间教育事权和支出责任的关系，能够提供高效的教育产品。以教育为突破口，分析上海市教育事权与支出责任的划分情况，分析上海现行教育事权支出责任存在的问题，并对上海市教育的各个方面进行事权与支出责任的划分，并对相关问题提出改进建议。

事权；支出责任；教育

1 相关概述

事权是指政府按照相关规定进行政事管理的权力，其属于行政范畴。而支出责任不同，它属于财政范畴，指的是政府履行事权的义务和责任。事权表明的是权力的主体，而支出责任更多表明的是谁为履行事权所花费的成本买单。事权是支出责任的前提，支出责任是履行事权的保障[1]。根据财政联邦主义理论，公共产品理论，以及现有文献的描述，结合教育事业的特点，本文对事权与支出责任的划分采取以下四个原则：

一是政府与市场二元划分原则。即合理划分政府与市场的关系。进行划分时，根据该项服务或产品的排他性和竞争性，由而判断其应由谁提供。

二是外部性原则。外部性是判断事权归属的基本原则，随着外部性的递增，权力主体也应该进一步分给更高级别的政府，因其能够更好地处理跨区域的事务。

三是信息处理复杂性原则。信息处理复杂性，是支出责任划分的重要原则。随着复杂性的递增，则应该交由更低级别的政府出力，因其更易识别信息的部队称。

四是激励相容原则。事权的划分，让参与人即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化，这种体制就是激励相容的当外部性和信息处理复杂性出现冲突时，则需要引入激励相容原则。同高时，事权归中央，支出责任归地方；同低时，则适宜均交给地方负责。

因而，划分教育事权与支出责任时，第一步先判断该项服务或产品应由政府还是市场提供，再根据外部性、信息处理复杂性和激励相容原则进行划分，如图1所示。

2 现状问题

2.1 上海市县承担教育事权过重

上海市的的教育事权主体为地方政府，实行以市（县）为主的管理模式，导致上海市县承担教育事权过重。根据《义务教育法》、《职业教育法》所述，义务教育以及这些教育阶段的事权基本落在了县级政府；学期教育以及高中教育没有明确规定，但根据实际来看，其主体也主要为市县政府[2]；对于高等教育，如上文所述多为上海市教委和政府所属。上海市比较特殊的情况是，民办学校众多且质量较高，因而市场为政府承担了一部分职责；另一方面，上海市外来务工人员较多，其子女教育问题也为上海市教育财政增加了额外的负担。总体而言，上海教育事权划分相对清晰，但“下沉”现象明显，虽然较之其他地区，市场为上海政府分担了部分事权，但是地方政府依然承担了过多教育事权。

2.2 地方财力与事权不匹配

在我国，央地间财政收支差异明显。中央与地方的财政收入基本持平，但是支出状况却大相径庭。如表1所示为央地财政收入的情况。

?

可以看到，中央与地方财政收入基本都是处于持平状态，虽然中央财政收入在小幅度下降，基本还是占据五成。

中央财政支出远低于地方财政支出，央地财政支出2008—2015年间占总支出比重如表2所示。

?

从表2可以看出，在央地财政收入持平的情况下，地方财政承担了过多的财政支出，地方事权与财力出现了极大的不匹配。教育支出作为重点公共服务支出，在财政支出中一直占据重大比重，且如上文所述，地方市县承担教育事权过重，可想而知教育领域中也存在着不匹配的事权与财力机制。

2.3 上海政府教育支出责任过重

目前，上海教育支出责任划分并不明确，因而造成了其教育支出压力过大。如上文所述，上海的学期教育。义务教育、高中教育及职业教育等承担主体基本以上海市县政府为主，中央转移支付为辅。

首先从纵向来看，通过统计2008—2015年中央与地方财政支出数据得出，央地间教育财政支出差异明显。教育支出以地方政府为主。教育支出中，中央支出占比不到10%，而地方政府则负担了90%多，且地方政府支出依然呈现不断上升的趋势。从纵向来说，地方教育支出责任过重。

其次从横向来看，上海教育支出在上海财政支出中也占据了非常大的比例，从上海市2015年财政支出中可以看出，上海市教育支出占比12.39%，在所支出占比中居于前三位，远高于其他民生支出比重。

对市本级与区县进行比较，发现县级教育支出远大于市本级支出，具体情况见表3。

?

从表3可以看出，市本级教育支出占上海市教育支出30%左右，而县一级则占据70%左右，县级支出责任最大。

对于教育事务中每一部分的市本级支出情况见表4。

从表4可以看出，上海市本级在学前教育、义务教育和高中教育方面的支出较少，并逐步下滑；而职业教育和高等教育，市本级则承担更多的支出责任，并继续提升。虽无法取得区县级的数据，但从其他省市状况以及相关文献所述，区县级政府承担了大部分学前教育、义务教育和高中教育的支出责任，而对于职业教育以及高等教育则承担较少[3]。

?

2.4 外来人口子女教育问题

越来越多的外来务工人员涌入上海，其子女的教育问题成为上海政府急需关注的问题。外来务工子女的教育问题增加了上海教育财政的压力，现行转移支付制度的不完善则加剧了财政压力。教育转移支付的流向多为经济相对不发达的地区，但不发达地区的外来务工人员子女的教育支出却无法享受到该优惠，从而造成人口流出地教育资源闲置，而上海却无法得到应有补偿，这并不利于外来务工人员子女教育均等化的实施。

3 政策建议

3.1 合理划分上海市教育事权与支出责任

根据提出的事情与支出责任划分的四个原则，本文做出上海教育事情与支出责任的划分清单，见表5。

?

3.2 合理匹配与地方事权相适应的财力

在明晰事权的基础上，合理划分支出责任后，匹配相应的财力至关重要。一是要在中央和地方财力格局总体稳定的基础上，理顺中央和地方收入划分，增加地方税种，提高地方财政税收自主权，并调整央地分税比例，建立合理的地方收入体系和规模。二是完善地方税收体系，使财力与事权相匹配。随着营改增的进行，需要确立地方新的主题税种，支撑其财政支出；同时对于非税收入也该加强进一步的管理；进一步规范地方税种，将具有税收性质的收费纳入税收体系中。最后，推动省以下财政体制改革，明确省市县间的事权与支出责任划分，提高效率，增加财力。

3.3 优化转移支付制度

如上文所述，地方政府承担了过多的事权与支出责任，从而中央的转移支付则起到了非常重要的作用。对于上海而言，其属于发达地区，中央转移支付并未向其有所倾向；再加上大量人外务工人员子女的教育负担，对于发达地区的转移支付制度应该有所优化。在教育转移支付时，除了考虑中西部落后地区，对于人才流向与转移支付流向的分叉也该进行深度探讨，将教育质量与对全国教育做出的贡献纳入考虑范围，增加对教育大省、人才流入地的转移支付。

3.4 均衡发展民办教育

划分教育事权与支出责任原则的第一个就是政府与市场二元划分原则。应对多样化的教育需求，应该积极发挥市场的作用，引入社会资本与竞争机制，发展民办教育。对于政府来说，做好基本的公共教育服务，适当的放权，形成公办与民办学校两驾马车同步前行。

[1]白景明,朱长才,叶翠青,等.建立事权与支出责任相适应财税制度操作层面研究[J].经济研究参考,2015(43):3-91.

[2]莫红民.浙江省部分市县教育事权与支出责任研究[J].公共财政研究,2015(4):33-43.

[3]刘进.完善广西教育事权与支出责任划分相关政策建议[J].经济研究参考,2015(47):20-25.

Government Authority and Expending Responsibility for Education in Shanghai

ZHAO Li,TIAN Fa
(College of Management,University of Shanghai for Science and Technology,Shanghai 200093,China)

Dividing government authority and expending responsibility of central and local properly can provide basic public services efficiently.They are important parts in establishing modern public financial system,and the objective need to impel the national operation system and governance modernization.Education is the basic part of the public service,so it is important to distinguish the relationship betweenthe government authority and expending responsibility.This article analyzes the division situation and exiting problem of education government authority and expending responsibility,in order to divide the government authority and expending responsibility properly and to provide corresponding suggestions.

Government authority;Expending responsibility;Education

F812.7

A

1673-5919（2017）05-0020-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.05.005

2017-06-20

赵力（1992-），男，山西晋中人，硕士研究生。

［责任编辑：鹿 鸣］