试析外派财务总监制度在国有企业中的监督作用

沈纬

摘要：国有企业是我国国民经济的支柱，对国家及区域经济发展起到重要的主导作用。但如何保证国有企业在经营过程中做到国有资产的保值增值以及如何防范贪污舞弊等问题，需要建立一套完整有效的监督机制。相对于独立董事及外派监事制度，外派财务总监制度更易直接参与到企业的日常经营之中，并将监管融入企业的管理之中。该制度的优势在哪，如何更好地发挥该项制度则需要进一步探讨。

关键词：国有企业；监管；外派财务总监

政府各级国资委作为国有独资及控股国有企业的出资方，扮演着各级国有企业出资人的角色，但各级国有企业的实际经营是由企业管理层负责，虽然国企管理层是由国资委任命委派，但其经营活动却是独立进行的，国资委作为出资人如何做好对国有企业的监督显的非常重要。但是如果监督过度，事事需要国有企业上报请示，则会严重影响国有企业的正常经营，因此国资委的监督应该是侧重与国有企业的重大经营、投融资及关键人员任免等决策，同时监控各类资金的支付，防止贪污舞弊的发生。

一、国资委对国有企业监督的形式

国有独资及国有控股企业中的国有股权主要是由各级国有资产监督管理委员会控制，但是由于存在代理关系，各级国资委不直接参与国有企业的日常经营，直接由国有企业管理层负责。如何实施对国有企业的监督，保证国有企业的各项决策及日常经营合法合规，保证国有资本的保值增值，防止贪污舞弊的出现，则显得尤为重要。

党的十六届三中全会指出，按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。2005年4月，国务院提出了2005年深化经济体制改革的意见，明确要求要以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。通过外派独立董事及派出监事可以参与国有企业各类决策的制定，监督决策的制定过程，但该制度还是存在一定的不足，主要体现在：

（一）外派独立董事及派出监事主要是参与企业各类制度及重大经营决策的制定，不直接参与企业的日常经营，无法全面发挥监督的作用；

（二）对于某些法人治理结构不完善的国有企业，无法派驻独立董事或者监事，因此无法发挥监督作用。

基于上述原因，需要寻找另一种合适的监督机制，既能参与企业重大决策的制定，又能参与企业的日常经营，同时能做到对一项经济业务的事前、事中及事后的监督。例如1997年7月，杭州市为了推动国有企业的发展与改革，促进国有企业領导班子的党风廉政建设，出台了《杭州市国有企业财务总监管理试行办法》，同年9月，市国资局、市投资控股公司和机电投资控股公司正式向五家国有企业派出财务总监。

二、外派财务总监制度如何实施监督

政府各级国有资产监督委员会作为国有资本的主要控制者，与国有企业的管理层之间属于委托代理关系。随着中国改革开放的不断深入，更多的国有企业按照市场化进行运作，各级国资委作为国有资本的所有者，不直接参与国企的日常经营同时也不具有现代化管理企业的能力与经验，需要委托国企管理层进行企业的日常管理，因此在国企出现了“两权分离”。虽然“两权分离”是现代化企业管理的制度，同时也是国企改革的目标，但是现实中不可能完全分离的，“两权分离”的真正含义是相互的制约和监督。在现代企业管理制度条件下，所有者必须对经营者存在一定程度的监督，这种监督主要体现在三方面：第一是对经营者的委派；第二是对经营者的重大经营、投资和财务决策（包括国有资产的处置与调配）的审核；第三由于国有企业的特殊性，需要对经营者在日常经营过程中的行为进行适当的监控。因此国资委通过向国有企业委派财务总监，参与企业的日常经营，可以很好的满足上述的监督要求。外派财务总监的监督工作包括：

（一）参与企业的决策会议

外派财务总监可以通过列席企业的董事会会议、三重一大会议或领导班子会议等，直接参与企业重大决策的制定，监督重大决策的制定过程是否符合法律法规及国资委的要求。对于存在的问题可以提出自己的建议，并建议管理层严格按照规定的流程和标准制定决策，同时将发现的、未更正的问题及时的向国资委反映。

（二）各项付款的财务总监联签字制度

虽然外派财务总监可以通过参加企业的各类决策会议，参与重大决策的制定过程，但只参加决策会议，无法完全了解企业的日常经营活动，那这样的监督则是不完整的。可以通过“付款单财务总监联签制度”，将财务总监的监督从上至下，达到对企业大小业务的完全监督。当然，所谓的联签并不是代替国企管理层的职责，也不过度干预企业正常的日常经营，而更多的是一种知晓。外派财务总监制度的本质是一种监督，通过对企业付款单的联签，可以让财务总监实时的了解企业的经营及资金情况，对于存在问题的付款，可以拒签，并出具拒签单并抄报国资委，拒签单上注明原因，方便企业管理层了解拒签的原因。当然财务总监对付款单进行拒签，并不影响企业款项的支付，这样也避免了财务总监滥用监督权力的问题，保证企业管理层的独立营运。

（三）结合外部审计实施监督

每年末由国资委委托会计师事务所对国有企业进行年报审计是一项非常重要的监督工作，外派财务总监可以积极的参与其中。年报审计是由国资委直接委托，费用由国资委直接支付，目的就是在于保障审计人员的独立性，能充分的揭露问题、反映问题。外派财务总监可以与审计人员就审计的范围、方法及重要性水平进行充分的沟通，并对认为可能存在重大风险或贪污舞弊的业务，要求审计人员加强审计力度，扩大审计范围，从而发现可能的问题。

（四）重大或特殊业务活动的事前参与

随着市场经济的深入发展，国有企业在参与市场活动时，各种新兴的业务也会随之产生，如何在参与这类新业务时，保证国有资产的保值增值、防范各类市场风险，则显得尤为重要。外派财务总监可以积极的参与前期的研究之中，充分利用自身的优势，提出建议，使企业在风险可控的前提下，积极的参与市场竞争之中。

三、外派财务总监制度的主要问题与解决措施

外派财务总监制度相对于独立董事及外派监事制度，不但参与国有企业各类决策的制定过程，而且也积极参与企业日常经营之中，从而使得监督的效果更为全面和及时。但也需要注意处理好一些问题，才能保障监督的效果：

（一）是否参与最高决策会議

在部分国有企业，国资委同时委派了独立董事、外派监事及财务总监。由于前者已经参加企业的最高决策会议，使得企业的管理层认为财务总监无需再参与，这样可能产生信息不对称的问题，降低了监督效果。无论是否委派了独立董事，还是外派监事均应保证外派财务总监可以列席国有企业最高决策会议及日常经营会议，确保可以获得全面的企业信息，提高监督的效果。

（二）独立性问题

关于独立性问题主要存在两方面的问题：一方面，外派财务总监的工资薪酬及各项福利必须是由国资委承担，决不可由企业承担，必须保持两者之间没有任何经济往来；另一方面，外派财务总监的定期轮换，一般建议3至5年轮换一次，降低与企业管理层合谋贪污舞弊的风险。独立性是外派财务总监制度的灵魂，只有保证了其工作上的独立性，才能最大程度的发挥这项制度的监督作用。

（三）知识结构的完善及补充

外派财务总监不但是财务、审计及税务方面的专家，还需要掌握一定的投融资、工程及企业管理知识，同时还需要熟悉掌握政府各类关于国企管理的法律法规。国资委必须定期对其进行业务培训，使其掌握的知识不断更新，满足全面监督的要求。

（四）明确的职权边界

外派财务总监参与企业各类决策的制定过程，但不能代替管理层的职责，也不能与企业的总会计师职责相混淆，不可以将其的建议代替管理层的决策，两者的职权边界必须明确。企业的各类决策必须是由管理层做出，财务总监只是提出建议，起到监督作用而已。

总之，国资委通过独立董事、外派监事及外派财务总监制度，实现了三位一体的监督体系，保障国有企业的健康发展，防止各类贪污舞弊情况的发生。三者的监督职责是相互穿插的，而不是完全分离的，尤其是外派财务总监制度起到更为全面的监督作用。

参考文献：

[1]杨肃昌.关于对财务总监制度的本质认识[J].会计研究，1998，2.

[2]杭州市人民政府.实行财务总监制度 促进国有企业改革[J].会计研究，2000， 5.

（作者单位：上海虹口科技投资发展有限公司）