对优化国库集中支付制度的思考

摘 要：2001年颁布实施的《国库集中收付制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），选择了以国库单一账户体系为基础“先支付、后清算”的商业银行代理国库集中支付业务模式，是对财政资金账户设置和收缴方式的根本变革，是加强财政资金管理，提高资金使用效益，从源头上防止腐败的一项重大举措。但随着改革覆盖面逐年扩大，财政预算管理不断规范，国库集中收付业务在制度建设、运行管理以及业务监督等方面暴露出的问题日渐凸显，存在较大的资金风险隐患，亟待解决。

关键词：集中收付 制度优化 问题建议

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-138-02

一、国库集中收付业务存在的问题

（一）财政监督不到位

1.零余额账户提现频繁。实行国库集中收付后，允许预算单位在规定的额度内通过零余额账户提取现金，用于办公日常零星支出。但有的单位常以备用金形式将大额资金拆分提取现金，财政部门只能通过支付系统掌握其提出现金的总额，而不能监控到现金的用途和支出情况。

2.财政资金滞留专户问题严重。一是地方财政部门通过财政直接支付违规将库款大量调往财政专户，造成大量资金滞留在财政专户中。二是预算单位在开设零余额账户后，未将实有资金账户撤销，也未经财政部门审核备案，而将资金通过代理银行从零余额账户转移到本单位原实有资金账户，造成资金未支付到最终收款人和供应商账户，仍分散在预算单位账户中。

3.专户资金缺乏有效监督。据不完全统计，目前我国财政专户近20万户，专户内沉淀资金约2万亿元，平均每个专户资金余额1000万元{1}。这些专户都开设在商业银行，财政部门常常利用各商业银行之间的竞争关系，随意调配资金，甚至利用企业网银办理支付结算业务。

（二）代理银行监控乏力

1.代理银行流程控制不到位。目前大部分代理银行仍使用TBS2.0业务操作系统，该系统缺乏与财政集中支付系统接口软件，无法实现地市级及以下国库集中支付核算专项功能，无法对“零余额账户日终余额”、“按额度控制支付”、“按限额提现”等关键流程进行系统自动控制，导致无额度清算问题时有发生。

2.代理银行垫付资金问题突出。代理银行根据地方财政部门或其授权预算单位指令，先行办理财政资金支付后，由于库款余额不足等原因，当日不能与国库进行资金清算，造成代理银行系统内垫款支付，增加了代理银行的资金营运成本。

3.代理银行占压、挪用财政资金等违规行为层出不穷。代理银行受利益驱动对集中支付资金既无意愿也无权限监管，他们更多关注的是与财政建立良好的合作关系来吸收财政专户存款，甚至通过未支付、先清算，或不及时将收款人退回资金及时退还国库等违规行为占压、挪用财政资金实现其利润最大化。

（三）国库监督难度加大

1.监管处罚依据不足。目前，国库集中收付业务监督处罚依据粗化、陈旧，早已无法适应当前国库业务发展。国库部门在开展业务检查时，对发现的问题除确属“占压财政存款或者资金”的，能够依照《金融违法行为处罚办法》给予处罚，对于不及时与国库办理清算、“先清算、后支付”等行为，只能采取通报、警告等手段，处理违规行为的主动权不掌握在国库部门手中，约束力和执行力大打折扣。

2.国库事中监督弱化。目前，支付指令都是由财政部门。或其授权预算单位发起，国库部门无法全面、及时掌握每笔支付的明细信息，只能按照财政部门签发的额度，审核代理银行资金清算申请，被动进行事后资金清算。对代理银行已支付资金的合理性、合规性难以监督，特别是对大额拨款的审核权无法行使，国库事中审核监督功能名存实亡。

3.支出信息、记账口径有出入。国库集中收付改革后，财政在支出功能分类基础上增设了经济科目，按资金支出的经济性质和具体用途对资金使用进行统一细分，而国库仍使用支出功能分类，致使国库、财政信息不能完全匹配，且记账口径未实现同步、同向、同内容，往来科目、暂收暂付等科目缺乏同一使用口径，致使支出无法对账，增加了监管难度。

二、产生上述问题的主要原因

（一）“国库单一账户体系”导致财政资金分散管理突出

“国库单一账户体系”下，存在大量的财政专户和各类收支过渡账户，巨额财政资金散落在庞大的财政专户体系中，既不利于盘活财政存量资金，也不利于政府统筹调度资金，同时也为财政部门人为控制预算收支进度提供了便利条件。

（二）“先支付、后清算”方式设计成为违规行为的制度缺陷

“先支付、后清算”要求代理银行先用自有资金进行垫付，在与国库部门进行汇总清算，如果库款余额长期不足，就会造成代理银行长期垫付资金，形成事实上的借贷关系。由于这是一种隐性的、不规范的借贷行为，极易导致财政风险转化为信贷风险。同时，“先支付、后清算”有悖于《支付结算办法》“银行不垫付资金”的规定，严重影响支付结算秩序，也极易导致代理银行垫付资金风险。

（三）现行支付流程影响支付的安全与效率

现行的支付流程，支付都是由商业银行完成，国库部门只是按照财政部门签发的额度被动地与代理银行进行事后清算，且只要有额度、已支付，国库部门就必须清算，否则，商业银行会垫付资金形成风险。国库部门的库款支拨職责实际上由商业银行承担，且这种“倒逼”的流程设计，资金支付的安全性、准确性、及时性难以得到有效保障。

（四）商业银行代理国库集中支付模式缺乏有效地制衡机制

作为以盈利为目的商业性金融机构，在取得代理银行资格后，由于在利益上有求于财政，因而不可能承担起国库事中监督职责，更难以对财政部门将其垫付的信贷资金充当财政资金使用进行制约，甚至出于对利润最大化的追求，通过未支付先清算、代理银行实际支付与资金清算完全脱节等方式占压、挪用财政资金，严重弱化了部门间的权利制衡作用。endprint

（五）国库信息化重复建设、浪费严重且部门间信息共享水平低

因财政部门、人民银行、代理银行在信息化建设中缺乏长远的国库信息化建设整体战略，造成信息共享水平低、信息运行滞后。从目前实际情况看，除税收收入通过财税库行横向联网系统实现跨部门信息共享外，大量非税收入征缴、财政支出明细信息均为“部门所有”，信息壁垒严重。此外，由于缺乏统一规划和指导，代理银行也分别开发了形式多样的应用系统，重复建设、耗资巨大、浪费惊人。

三、优化国库集中收付制度改革的几点建议

（一）严格清理整顿财政专户，尽快建立真正的国库单一账户制度

逐步取消财政部门开设的近20万个财政专户，取消一切不必要的收缴支拨过渡性账户，使辅助性账户真正变成零余额账户，减少财政收支中间环节，提高财政预算执行效率和透明度，使国库单一账户真正成为国库资金运行的“总闸门”。同时，在法律层面，严禁开设专户。对于确有必要开设的专户，应当尽可能的在国库部门开设。特别需要在商业银行开设的，要严格限定条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时、逐笔信息共享。

（二）以国库单一账户为基础，推行国库直接支付模式

国库集中收付制度必须建立在国库单一账户基础之上，因此，国库部门应积极推动新《预算法》的贯彻实施，彻底摒弃现行商业银行代理集中支付模式，推行由人民银行国库直接支付模式，即：人民银行国库根据财政部门或预算单位的支付指令，直接将款项从国库单一账户支付给商品和劳务供应者或用款单位。该支付流程路径最短，效率最高，成本最低，也有利于财政与人民银行之间相互制衡。

（三）完善各项配套制度，强化国库事中监督

遵循新《预算法》的立法精神，按照“完整、规范、透明、高效”的原则，修订完善《预算法实施条例》、《国家金库条例》及其实施细则，明晰各部门权责配置，健全预算执行的监督制衡機制。同时，研究制定人民银行国库直接支付业务运行管理办法，强化国库在预算收支执行过程中的事中监督职能，确保国库资金安全完整和资金缴拨准确及时。

（四）从战略发展的高度推进“国家金库工程”建设

目前，各有关部门已分别建成了多个相关的国库信息化系统，初步实现了国库业务处理电子化。为进一步提高国库管理信息化水平，建议在充分尊重现实格局的基础上，有效整合、优化现有系统，尽快实现现行各系统互联互通和信息共享。同时，应充分借鉴当代信息化建设的先进理念，以更高的起点和更开放的视野加快推进“国家金库工程”建设，为国库集中收付制度改革乃至现代化国库管理建设奠定坚实的技术基础。

注释：

{1}刘贵生，李海.国库观察与思考[M].中国金融出版社，2015

参考文献：

[1] 刘贵生.唯有国库集中才有国库集中收付[J].现代国库论，2014（5）

[2] 刘贵生，李海.深化国库集中收付制度改革势在必行[J].国库观察与思考，2015（12）

[3] 刘贵生.国库管理与反腐倡廉[J].金融会计，2016-04

[4] 邹梅群，陈苏珍.关于深化国库集中支付改革的思考[J].中央银行经理国库理论与实践（2015）上册，2015（10）

（作者单位：中国人民银行石嘴山市中心支行 宁夏石嘴山 753000）

[作者简介：陈文静（1984—），女，宁夏银川人，现供职于人民银行石嘴山市中心支行，会计师，大学本科。]

（责编：玉山）endprint