完善我国住房保障制度的对策研究

高慧

[摘要]文章首先提出了建设保障性住房体系的必要性，其次分析了我国保障性住房建设与管理存在的问题，最后提出了完善我国住房保障制度的思路。

[关键词]保障性住房；廉租房；经济适用房；住房公积金

一、建设保障性住房体系的必要性

我国现有住房保障制度体系主要由廉租房制度、经济适用房制度、住房公积金制度构成。具有社会保障性质的住房类型有廉租房、经济适用房、两限商品房、政策性租赁房等。在我国目前的形势下，建设保障性住房体系是十分必要的。

（一）国家关注民生的政策要求

近年来，国家高度关注民生问题，出台了不少关于加强保障性住房建设的政策。如2007年国发24号文就提出了“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。

（二）保障性住房建设的非营利性与供求不平衡

保障l生住房是为保障社会中、低收入家庭必要居住权而提供的，具有非营利性特征，属市场失灵领域。由于我国居民收入水平较低及中低收入家庭比重大等原因，房改后保障性住房一直供不应求。

（三）房地产业发展趋势要求

我国房地产业正面临四个转型：政策引导从片面强调经济属性向强调公共属性转型；住房需求从房地产投资向居用转移；住房产品从资源消耗型向资源节约型转变；金融资源配置从一味扶持向提高配置效率转变。这要求充分利用市场机制配置商品房资源，同时政府应积极主导政策性保障住房体系的建立。

（四）危旧房改造任务艰巨

危旧房屋及工矿{户区改造是当前艰巨而急迫的任务。由于危改片区居住者多为中低收入者，对保障性住房具有刚性需求，增强了政策性保障住房体系建立与完善的紧迫性。

二、当前我国保障性住房建设与管理存在的问题

（一）供需矛盾突出

2007年8月，根据建设部测算，全国人均居住面积不足10平方米的低收入住房困难家庭至少有1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。这部分“双困户”是亟须纳入到住房保障体系中来的。然而，近年各地保障性住房建设进展缓慢是一个普遍问题。

（二）资金投入严重匮乏

2008年以来，受国际金融危机和结构性减税的影响，地方落实保障性住房配套资金压力增大。自2010年9月底至2011年5月，财政部连续三次就落实保障性住房资金问题出台文件，要求各地切实加大地方公共预算用于保障性安居工程的资金规模。

（三）土地供应不足

据统计，2010年全国土地出让金总额高达2.7万亿，同比增长70.4%；土地出让金占地方财政收入的比例高达76.6%，这反映了地方政府对“土地财政”的极度依赖。2010年，全国实际完成保障性住房用地2.47万公|，住房用地总量的19.7%，为历史最高水平；从计划完成情况看，保障性住房（指经济适用房和廉租房）用地仅完成计划的65.2%，低于中小套型商品房15.7个百分点。

（四）准入、退出机制不完善

目前，不同城市对保障性住房供给范围的标准各有不同，基本是从户籍、家庭年可支配收入、家庭资产情况及人均现有住房面积等方面进行界定的。由于种种原因，致使保障性住房准入“把关不严”，“骗住”、“骗购”现象时有发生。

（五）运作不规范，管理制度建设滞后

运作和管理制度方面的问题主要表现在：一是廉租住房保障政策在一些地方执行中出现偏差，包括向不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴或分配廉租住房；二是有的廉租住房保障家庭未将租赁补贴用于或全部用于改善住房条件，而是用于家庭其他消费，使租赁补贴变成“生活补贴”；三是有的地方存在套取、挪用廉租住房保障资金、保障性住房用地改变用途等现象。由于上述问题的存在，极大地制约了保障性住房保障功能的有效发挥。

三、完善我国住房保障制度的思路

（一）严格限定保障对象：收入核算和社区群众评议相结合

目前采用的家庭收入核算方法侧重于量化的数据资料，缺乏定性分析。家庭生活方式、消费结构从侧面反映出一个家庭的经济状况，而社区组织及群众往往作为中立者，通过自己的理解及各种家庭的比较能较客观的反映家庭的实际状况，因此把家庭生活方式、消费体系以及社区群众的评议等定性结论纳入到核定身份的参照标准中去更合理。此外，多方面合作参与准确核实申请对象的身份也是必要的。一是个人负责提供家庭财产和家庭收入的相关证明资料；二是社区调查、汇总家庭生活方式、消费结构和社区群众评议结果为申请者核定身份提供参照标准；三是有关政府部门通力合作建立完善的家庭经济信息系统，调查核实个人提供的资料，尤其是家庭的隐性收入，从而确保整个工作的公平、公正。

（二）合理定位保障性住房：从民生和社会稳定出发

保障性住房建设作为一项“安民心”、“稳社会”的重大工程，其建设的目标定位应该是广泛覆盖的、层次定位应该是中低档的，从而满足中低收入者基本的住房需求。要合理定位保障性住房须着眼于以下两点：其一，严格划分保障房类型体系。我国保障房政策应根据不同的保障对象制定多元化的政策体系，严格划分不同的层次标准，按需求分类确定保障水平。其二，限定保障障房建设的标准，保障性住房政策对保障性住房的户型、面积等须有明确具体的规定。在设计适合居民住房需求的户型结构和完善周围配套设施的同时，也要加强房屋的质量管理。

（三）保证房源的充足供给：从优化土地和财源支出结构人手

土地和资金作为住房建设最基本的要素，国家土地供应政策和融资机制对保障房的发展有举足轻重的影响。为保障经济适用房充分的土地供用和廉租房的资金供用，须做好以下工作：其一，在土地资源紧缺的情况下，重点调控土地供给结构，土地供应要向民生用地倾斜，在编制年度土供应计划中，当地政府应根据中低收入家庭户数安排经济适用房的住房用地比例。同时挖掘现有土地供应潜力，如充分利用城市内部的未利用土地、企事业单位内部的低效利用及闲置土地、旧城待拆迁改造土地、污染企业搬迁及产业结构调整置换出来的土地等。通过调整土地供应结构和盘活土地存量，双管齐下填补经济适用房土地供应结构和总量上的缺口；其二，在廉租房的资金供用中，政府作为责任主体，应优先保障廉租房投资，并且把其纳入政府的财政预算。此外，利用闲置公积金支持保障性住房建设，不断开拓廉租房建设的融资渠道，动用社会力量进行融资，形成以政府财政资金为主、社会资金为辅的融资机制。

（四）保障资源分配的公平有效：建立科学合理的轮候机制

要保证保障房这一稀缺资源的流动性和资源配置的效用最大化，须着眼于以下两点：一是建立有效的信息公开制度，制定具体的程序性规定，扩大社会的参与。政府各有关部门、会公共媒介和广大人民群众都要从各自的职能和地位出发对保障性住房的建设、分配与管理进行积极参与监督，及时制止违规行为。同时政府应扩大保障性住房政策的宣传，作为保障性住房的主体，只有让贫困群体充分了解这项政策，提高其参与率，加强监督再辅之以政府的宏观政策，才能使之真正做到“应保尽保”；二是建立详细数据支撑的个人信用系统，其主要目的是检查、評定和证明个人资信状况，通过制度来规范个人信用活动和当事人的信用行为，以有效分离不符合申请条件的居民，避免保障性住房准入和退出机制的模糊和粗～。

（五）加大政策执行力度：构建地区性住房保障机构

为了有效保障各种保障性住房指令的传达、执行和问责，也为了中央政府职能的下放，其从具体的操作运营中解脱出来，专注于战略性的决策和管理，我国应构建地区性住房保障机构。在对地区性保障性住房管理机构的构建中，要确保机构运营的独立性，以期在资金的筹集和运作、政策的执行、保障房的监控管理上发挥作用，消除多头管理、职责不分的现象。建立独立的地区性住房保障机构，是对住房保障的相关权利和责任的集中，这样才可以节省整个操作时间，提高政策执行效率，使保障性住房建设取得预期效果。同时为了确保机构操作的透明性，该机构应该搭建一个双向交流平台比如数据全面的网络平台，通过网站提供年度资金使用情况；保障性住房最新政策；保障性住房具体申请程序；项目招标等信息，让民众充分了解机构动向，从而拓宽了公众参与的渠道。endprint