我国城市化融资模式与工业部门升级

赵祥++曹佳斌

摘要：本文基于我国地级以上城市2002—2013年面板数据的实证分析表明，我国各级地方政府以土地融资为主的城市化融资模式不仅加重了自身的债务负担，导致了金融风险积累，还会对城市工业部门的效率改进具有明显不利的影响。政府土地融资行为加重了我国金融抑制程度，一般工业企业面临着严重的融资约束，企业的技术创新活动难以获得有效的金融支持，工业部门的技术创新在一定程度上受到了抑制，这对城市工业部门的升级进程造成了不利影响。要着力推进财税体制改革，努力缩小地方财政收入权力与支出责任之间的缺口；大力推进项目融资和PPP 投融资模式，扩大社会资金参与城市化基本建设的规模。

关键词：土地融资；工业升级；新型城镇化；政府债务

基金项目：国家社会科学基金重点项目“新型城市化背景下的产业结构优化升级研究”（项目编号：12AZD025）；国家社会科学基金一般项目“我国城市化制度选择与产业结构优化升级研究”（项目编号：13BJY048）；国家社会科学基金一般项目“现代服务业与新型城镇化互动发展的演进机制、实现途径与政策保障研究”（项目编号：14BJY141）

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）10-0005-07

一、引言与相关文献综述

近年来我国经历了一个快速城市化过程，城镇人口占总人口的比重从2000年的36.2%，上升到2014年的54.8%，意味着每年有2000多万人口进入城市。快速的城镇化需要投入巨量的资金进行市政基础设施建设和增加公共服务供给，更需要有效的融资制度安排作为支撑。在一般预算内财政收入不敷所需和融资渠道缺乏的情况下，各地政府纷纷采用“土地融资”策略，利用国有土地所有者的身份通过土地收储开发后出让或抵押融资的方式获取所需资金。2005年我国土地出让金收入为5505亿元，到2014年增加为42940亿元，年均增速為25.63%；与此同时我国地方政府债务余额从2000年的0.833万亿元急速增加到2012年的15.9万亿元。由于政府所收取的巨额土地出让金基本上由房地产企业向金融机构的融资转化而来，而政府土地抵押融资所得资金也主要投向道路、桥梁、电力、园林等市政基础设施及相关产业。这样在社会融资规模既定的情况下，土地融资规模的扩张可能意味着城市工业部门可获得的融资供给减少，面临着更为严重的融资约束。融资约束趋紧对工业部门的设备投资和技术创新不利，可能阻碍了工业部门的效率提升，从而不利于城市工业部门的升级进程。

目前已有一些文献关注到政府“土地融资”行为对我国经济结构与产业发展的影响，重点讨论了土地融资行为对各地经济增长和产业结构的影响。曹广忠等（2007）指出在土地财政激励下，各地对制造业、建筑业、房地产业等一些快速产生 GDP 和财政收入的产业实行倾斜政策，以至于导致地方产业结构可能过度“工业化”与“房地产业化”①。陈志勇、陈莉莉（2011）发现税收收入集权效应和土地房产财税收入的分权效应促使我国产业结构中房地产业比重上升②。丘海雄等（2012）的研究指出土地财政使得各地土地供给量减少和地价上升，导致低附加值的劳动密集型产业向高附加值较高的资本、技术和知识密集型产业转移③。郭志勇、顾乃华（2013）认为地方政府的土地财政推动了以房地产为代表的消费性服务业超前发展，导致我国产业结构虚高④。范剑勇、莫家伟（2014）的研究表明，我国各级政府债务不仅以直接投资的形式扩张地方经济规模，而且还会通过基础设施建设和压低工业地价的双重渠道吸引工业投资，推动本地工业增长⑤。

可见，无论从实践还是理论的角度来看，以土地融资为驱动的工业扩张和城镇开发是我国近年来经济扩张的主要推动力，但是这种工业扩张的效率如何？特别是工业部门在扩张的同时是否实现了效率升级？对此，现有的文献还鲜有研究。正是在这样的背景下，本文拟就土地融资与工业部门效率之间的关系进行深入分析，以揭示我国现阶段城市化融资模式对我国工业部门升级的实际影响，并在此基础上提出相关政策建议。

二、城市化融资模式对工业部门升级的影响

产业升级是指一个国家（地区）整个产业体系由低技术水平、低附加价值状态向高技术水平、高附加价值状态演变的趋势，这种演变趋势至少包括以下两个维度的转变：一是产业结构转换，具体表现为国民经济结构中不同生产率行业相对产出的变化；二是技术水平提升，其含义为伴随着经济发展各产业部门取得的技术进步。这两个维度变化的最终结果就是产业体系的生产效率和附加值的提高。

从理论上讲，产业升级的根源来自于由经济增长和技术进步所引起的要素在不同部门间配置水平的变化。经典发展经济学文献对此进行了分析，假设一个经济体中存在着一个生产率持续增长的部门和一个生产率增长相对停滞部门，当两个部门的技术进步速度存在差异时，两个部门之间的生产效率差异将持续扩大，导致两个部门的要素回报水平不同，这就会引发生产要素在不同部门之间重新配置。同时，生产要素如何重新配置还取决于最终产品的替代弹性，最终产品的替代弹性越高，低效率部门吸纳的生产要素就越少，低效率部门将逐步萎缩，产业结构便实现了由低到高的升级，整个产业体系的生产效率得以提高⑥。而技术进步本质上是经济体资本深化过程的结果，资本深化推动企业增加对研发和技术装备的投入，从而为范围更广、速度更快的技术创新提供了可能。因此，伴随着资本深化的经济增长进程会自发地引起劳动密集型部门和资本密集型部门之间的结构性变动，实现更有效的增长⑦。此外，除了受自身经济所具有的动态特征影响外，一个经济体参与国际分工的方式对产业结构也具有很大的影响。全球价值链理论（Gereffi，1999）结合了贸易理论和竞争优势理论，着重从产业内的全球价值链角度研究了国际分工对于国家产业结构和产业升级的影响⑧。在这一范式下，发展中国家依赖于低级要素的比较优势，以贴牌生产方式加入全球价值链上低附加值的加工制造环节，而发达国家凭借技术与品牌等高级要素优势，主导并控制着全球价值链上的研发、品牌或终端销售等高附加值环节，顺理成章地把各国置于全球价值链“合理”的分工协作关系中。在这种情况下，发展中国家产业升级的关键在于通过技术创新，实现比较优势的转换，逐步攀升到全球价值链的高附加值环节⑨。endprint

可见，产业升级归根到底要受制于一国技术创新活动的规模和绩效的影响，这有赖于企业对于技术研发（R&D）活动的持续投入，而金融业的市场深化和企业融资约束的放松有助于企业扩大技术研发投入，从而间接地推动产业结构的升级。企业技术研发活动（R&D）需要投入大量的资金，企业研发资金的来源不外乎内源融资和外源融资两个渠道，内源融资的增加有赖于企业自身的盈余积累，而外源融资的可获得性则会受到金融市场的影响。与其他生产经营活动相比，技术研发活动的不确定性较大，所需资金的规模较大，资金占用时间也较长，难以靠企业的内源融资来满足。再加上大量的技术研发活动通常由新企业进行，这类企业内部的资本积累有限，因而对外部融资的依赖性更强。即使企业出于融资成本最小化的动机使用内部资本积累进行技术研发活动，这种研发融资策略也会降低企业内部资金的流动性，导致企业在新工艺的应用和新产品的生产方面将更大程度地依赖于外源融资。可见，外部融资约束的松紧会对企业的技术研发活动产生重要的影响。

为了支持地方政府以土地资本化为核心的城市化融资模式，我国在实践中执行了明显的金融抑制政策。由于金融抑制的存在，存款利率被严重地人为压低，使得名义利率低于市场均衡利率水平，过低的贷款利率实际上使得借款人得到了大量的金融补贴，导致了对金融中介机构过度的贷款需求，过多的贷款请求只能依靠配给办法解决，各地政府所偏好的融资平台机构、房地产开发、基础设施建设以及其他相关企业等就可以获得更多的信贷供给，从而导致地方政府的土地融资规模快速增长。从表1的数据可以看出，总体上我国地方政府土地融资规模较大，占全社会融资总量的比重较高，并呈现明显的阶段性变化。2007年以前，我国地方政府土地融资占全社会融资规模的比重在15%左右，并且除了2003年较低以外，各年的变化不大。但自2007年以来，地方土地融资规模迅速膨胀，占全社会融资总量的比重急速上升到30%以上，2011年最高達到57.75%；而同期我国的实际利率水平较低，2007年、2008年、2010年和2011年实际利率均为负，2012年和2013年的实际利率仅分别为0.6%和0.38%。金融抑制所导致的低廉的资本价格促使大量金融资源流向以土地为中心的产业园区开发、城市基础设施建设以及地方政府所偏好的领域，而大量传统制造业企业，特别是非国有中小工业企业则难以获得金融机构的信贷支持，面临着严重的融资“缺口”。这显然不利于工业企业技术研发投入的增加，抑制了工业部门的技术创新活动，从而对城市工业部门升级造成了不利的影响。

除了直接导致一般工业企业的融资缺口以外，我国地方政府土地融资规模扩张对技术研发活动的不利影响还表现在以下三方面：第一，企业面临的融资约束在很大程度上是金融市场中存在的逆向选择与道德风险问题作用的结果，伴随经济增长的金融深化过程则有助于缓解上述问题，将社会资金更为有效地配置到技术创新和效率提升潜力更大的企业中去。但伴随着土地融资扩张的金融抑制政策削弱了金融市场的这一市场发现功能，引发金融市场的价格扭曲，不利于金融资源的合理配置。第二，土地融资规模的大小取决于土地价格和可供出让的土地面积，在土地面积既定的情况下，地价就成为土地融资规模的决定性因素。因此，为了扩大土地融资规模，各地政府采取了多种措施推动土地价格上涨，土地价格上涨又带动房价上涨，吸引了大量社会资金流入，导致近年来出现地价和房价的相互助推式轮番上涨的局面。在这种情况下，不少非国有中小制造业企业纷纷将闲余资金投入到房地产领域谋取市场溢价收益，形成了对工业投资的挤出效应，导致工业企业用于本行业技术创新的资金进一步减少。同时，由于地价和房价具有垄断定价的特征，只有下游垄断厂商才能通过加成定价的方式加以消化，而对一般的竞争性工业企业来说，地价和房价上涨意味着生产成本的上升和营利能力的下降，这显然不利于工业企业的资本积累和再投资活动，阻碍了技术升级。第三，为了弥补在正规金融市场上面临的融资“缺口”，不少工业企业转向非正规金融市场融资，特别是大量非公有中小工业企业更是如此，导致融资成本上升，降低了企业技术创新的净收益。

综上所述，我们可以看出，我国以土地融资为核心的城市化融资模式对一般工业企业的技术创新活动不利，从而抑制了城市工业部门的升级进程，其作用机制如图1所示。

三、实证分析

为了检验我国各地政府土地融资对城市工业部门升级的影响，我们设置了以下计量模型：

Iei，t=α0+α1Lci，t-1+∑αjConj，it+μi+τt+εi，t（1）

方程（1）直接检验地方政府的土地融资行为（Lci，t-1）对城市工业部门升级（Iei，t）的影响，预期α1的符号显著为负。Conj，it为影响城市产业升级的其他控制变量，μi是不随时间而变化的城市个体效应，τt是年份效应，εi，t是假定服从独立同分布的误差项。

1. 核心变量

Iei，t是核心被解释变量，表示城市工业部门升级水平，我们用各城市工业部门的劳动生产率水平来衡量。产业升级的最终结果通常表现为效率的提升，可用分城市工业部门的全要素生产率来衡量，但由于计算全要素生产率的数据要求较高。鉴于数据的可获得性并保证本研究所使用数据的统一性，我们用工业部门的全员劳动生产率来代理城市工业部门升级水平。

Lci，t-1是核心解释变量，表示城市滞后一期的土地融资强度。根据本文的定义，土地融资包括土地出让金和地方债两部分，由于城市层面地方债统计数据缺乏，我们用各地土地出让金收入与预算内财政收入的比重来衡量各地区的土地融资强度。根据前文的理论分析，一个地区的土地融资强度越大，金融抑制程度就越高，一般工业企业就会面临着更为严重的融资约束，企业技术创新的融资缺口越大，技术创新活动受阻，从而不利于城市工业部门的效率提升。我们预计城市土地融资强度提高可能不利于工业部门的升级，由于土地融资对城市产业结构的影响往往不是立即发生的，所以我们在模型中使用其一阶滞后项进行检验。这样做的另一个好处是可以有效避免可能存在的内生性问题。我们将检验该变量是否与城市工业升级变量Iei，t显著负相关。endprint

2. 内生性问题说明及控制变量选择

采用土地出让金收入占比来代理城市土地融资强度会涉及到多种内生性问题。为了减轻遗漏变量可能产生的内生性，我们根据以往文献，选择了以下影响城市产业升级的控制变量：（1）劳动力成本变量（Wi），用工业部门职工平均工资水平来衡量。虽然劳动力工资水平可能对企业的营利能力形成冲击，但根据效率工资理论，劳动力工资水平上升通常意味着更高的人力资本水平和劳动效率。（2）本地劳动力质量（Labori，t），用接受高等教育人口占常住人口的比重来衡量，本地区劳动力供给质量越高，应越有利于工业部门生产效率提升。（3）工业固定资产水平（Riai，t），用工业部门人均固定资产投资来衡量。人均固定资产水平可以近似地反映工业部门的技术装备水平，人均固定资产水平越高意味着技术装备水平越高，工业部门的劳动生产率也应越高。（4）城市人口规模（Popui，t），城市人口规模反映了集聚经济效应。新经济地理理论指出，经济和人口集中所带来的金融外部性与技术外部性有利于厂商降低生产成本，提高生产效率。但这种正向的外部性也不是无限的，随着城市规模的扩张，非贸易品价格上涨、竞争加剧等不利于工业部门发展的力量开始增强，因此，存在一个城市规模的临界点，在临界点之前城市规模扩张有助于工业部门效率的提升，而过了这一点将不利于工业部门效率的提高。（5）实际利用外资水平（Fdii，t），用人均实际利用外资额来衡量。外资企业通常具有较大的规模、较高的技术水平，外资的进入一方面可能对同行业内资企业产生竞争效应，另一方面也可以通过上下游产业关联、技术外溢等途径对内资企业发展产生正面影响。我们将检验城市实际利用外资水平对工业部门效率提升的影响。（6）本地市场潜力（Lmi，t），用社会消费品零售总额来衡量。本地市场潜力越大，本地工业产品需求上的规模经济越容易形成，这对企业的生产经营活动具有重要的积极影响。（7）城市经济发展阶段变量（Pgdpi，t），用当期的城市人均GDP表示。通常情况下，城市经济水平越发达，工业部门的生产效率也越高。此外，考虑到城市产业升级可能具有很强的路径依赖特征，当期工业部门劳动生产率可能会受到上期劳动生产率的影响，我们在方程（1）中设置了城市产业升级的一阶（Strui，t-1）自回归滞后项来控制路径依赖对城市当期产业升级的影响。

此外，关于互为因果而产生的内生性问题，本文主要使用系统GMM估计方法，该方法常用于解决大样本短时期（大N小T）的面板数据存在的内生性问题。本文采用滞后的代理变量作为工具变量，尽可能缓解这一问题的困扰。在模型估计时，对主要变量取对数形式，以减少可能存在的异方差问题。

3. 数据来源及统计描述

本文所使用的数据为我国全部地级及以上城市2002—2013年面板数据，其中，核心解释变量的数据来自于《中国国土资源统计年鉴》，其他数据均取自《中国城市统计年鉴》。表2对各变量的数据进行了统计描述。

4. 计量分析结果报告

（1）基准回归结果。下表3前两列是固定效应回归结果，后两列是系统GMM回归结果，其中第一列只有核心解释变量，第二列增加了控制变量，所有回归均控制了年份和城市固定效应。其中，系统GMM估计都通过了Sargan检验，说明采用滞后期工具变量是有效的；与此同时，通过了差分方程中关于误差项本身一阶序列自相关、二阶序列不相关的原假设。下面我们主要依据SYS-GMM（4）的回归结果进行实证分析。

核心解释变量LCi，t-1对因变量Iei，t的影响符合我们的理论预期，其回归结果的系数为负，并且均通过了10%以上的显著性水平检验。这表明城市土地融资强度越大，工业部门的劳动生产率越低，地方政府的土地融资行为在一定程度上不利于城市工业部门升级。

在其他控制变量方面，城市经济发展阶段变量Pgdpi，t的系数为正，且在1%水平上显著，说明城市经济所处的发展阶段对工业部门的生产效率影响较大，经济越发达的城市工业部门劳动生产率也越高。城市人口规模Popi，t的系数为正，但未通过显著性检验，未能证实城市集聚经济对工业部门生产效率的积极影响。实际利用外资水平Fdii，t的系数为正，且在1%水平上显著，表明外资企业的进入对城市工业部门的效率提升具有较大的正向促进作用。劳动力成本变量Wi的系數为负，且不显著，表明我国城市工业部门职工工资水平并不符合效率工资假说。本地劳动力质量Labori，t的系数为正，且通过了5%显著性水平检验，表明本地劳动力质量对工业部门的劳动生产率具有一定的正向促进作用。工业固定资产水平Riai，t的系数为正，且在10%水平上显著，人均固定资产水平通常反映了工业的技术装备水平，技术装备水平的提高显然有助于工业部门效率的提升。本地市场潜力Lmi，t的回归结果与我们的理论预期不符，回归结果的系数为负，且在1%水平上显著。此外，城市上一期工业部门劳动生产率的系数显著为正，且系数值较大，表明城市当期产业升级水平在很大程度上会受到上期产业效率水平的影响。

（2）稳健性检验。本文进行了以下三种稳健性检验，主要是将核心自变量土地出让金/预算内收入（lnlc）进行替换后再进行计量检验。在预算内财政收入水平既定的情况下，变量lnlc与土地出让金、土地出让面积和土地出让价格高度相关，因此，我们分别用土地出让金（lnlt）、土地出让面积（lnlta）和土地出让价格（lnprice）来替换核心自变量，回归结果限于篇幅省略（如有需要可向作者索取），从中可以看出三项回归结果与基准检验基本类似，表现出较好的稳健性。

在回归结果（1）中，核心自变量土地出让金变量lnlt的系数为负，且通过了5%水平的显著性检验，表明城市卖地收入越高，越不利于工业部门的效率提升。城市经济发展阶段变量Pgdpi，t的系数为正，在10%水平上显著，显著性水平比基准检验有所下降。城市人口规模Popi，t的系数为正，并且通过了10%显著性水平检验，城市集聚经济对工业部门生产效率的积极影响得到了验证。实际利用外资水平Fdii，t的系数为正，显著性水平为10%，比基准检验有所降低。劳动力成本变量Wi的回归结果与基准检验相同，系数依然为负，且未通过显著性检验。本地劳动力质量Labori，t的系数为正，但显著性水平有所降低。工业固定资产水平Riai，t的系数为正，且在10%水平上显著，与基准检验结果相同。本地市场潜力Lmi，t回归结果的系数为负，但不显著。endprint

在回归结果（2）中，核心自变量土地出让面积lnlta的系数为负，且通过了10%水平的显著性检验，表明城市卖地面积越大，越不利于工业部门的效率提升。城市经济发展阶段变量Pgdpi，t的系数为正，在5%水平上显著，显著性水平比基准检验有所下降。城市人口规模Popi，t的系数为正，并且通过了10%水平的显著性检验，也证实了城市集聚经济对工业部门生产效率的积极影响。实际利用外资水平Fdii，t的系数为正，但显著性水平降低为10%。劳动力成本变量Wi的回归结果与基准检验相同，系数依然为负，且未通过显著性检验。本地劳动力质量Labori，t的系数为正，但显著性水平降低为10%。工业固定资产水平Ridi，t的系数为正，通过了10%水平的显著性检验，与基准检验结果相同。本地市场潜力Lmi，t回归结果的系数为负，且在5%水平显著，与基准检验类似。

在回归结果（3）中，核心自变量土地出让价格lnprice的系数为负，且通过了10%水平的显著性检验，表明城市地价越高，越不利于工业部门的效率提升。城市经济发展阶段变量Pgdpi，t的系数为正，在5%水平上显著，显著性水平比基准检验有所下降。城市人口规模papi，t的系数为正，未通过显著性检验，与基准检验相同。实际利用外资水平Fdii，t的系数为正，但显著性水平有所降低。劳动力成本变量Wi的回归结果与基准检验相同，系数依然为负，且未通过显著性检验。本地劳动力质量Labori，t的系数为正，但显著性水平降低为10%。工业固定资产水平Riai，t的系数为正，通过了10%水平的显著性检验，与基准检验结果相同。本地市场潜力Lmi，t回归结果的系数为负，且在5%水平显著，与基准检验类似。

四、结论与政策含义

本文的研究表明，我国各级地方政府以土地融资为主的城市化融资模式不仅加重了自身的债务负担，导致了金融风险积累，还会对城市工业部门的效率改进具有明显不利的影响。政府土地融资行为加重了我国金融抑制程度，企业的技术创新活动难以获得有效的金融支持，工业部门的效率提升在一定程度上受到了抑制，城市工业部门的升级进程因而也受到了一定程度的阻碍。

本文的发现具有较强的政策含义，其关键在于通过进一步改革推进城市化融资模式的创新，打破各地对土地融资的过度依赖，减轻金融抑制对工业企业技术创新融资的影响。一要着力推进财税体制改革，努力缩小地方财政收入权力与支出责任之间的缺口。进一步完善中央、省以及省以下多级财政分权体制，省、市、县（区、市）各级政府应分别有税基稳定的税种作为其主要财政来源，并通过转移支付体系，确保地方政府的财力与支出责任处于均衡状态。同时，建立完善房产税征收和管理体系。房产税具有税源稳定、征收成本低和不易转嫁等特点，在未来可以替代土地财政，成为地方的主体税种，从而引导各地政府把注意力从经营土地转到优化本地制度环境和公共服务上来。二要拓宽城市建设资金来源渠道。要根据城市化过程中不同建设项目的具体情况，合理利用银行信贷、国债、国际金融组织和外国政府优惠贷款，鼓励引入各类投资基金，采取上市、特许经营等形式推进资产证券化融资，扩大地方市政公债发行试点，大力推进项目融资和PPP 投融资模式，扩大社会资金参与城市化基本建设的规模。三要推进征地制度改革。要在严格界定公益和非公益用地范围的基础上，全面改革征地制度，地方政府的征地行为必须基于公共用途才具有合法性。只有那些市场提供不了的产品，不论盈利与否，才可视为公益性项目，所需土地才可以通过征收解决。在确定“惟公益性用地才纳入征地范围”的立法原则后，政府对公益性用地征收的补偿也仍应按照市场价值予以充分补偿。

注释：

① 曹广忠、袁飞、陶然：《土地财政、产业结构演变与税收超常规增长——中国“税收增长之谜”的一个分析视角》，《中国工业经济》2007年第12期。

② 陈志勇、陈莉莉：《财政体制变迁、“土地财政”与产业结构调整》，《财政研究》2011年第11期。

③ 丘海雄、付光伟、张宇翔：《土地财政的差异性研究》，《学术研究》2012年第4期。

④ 郭志勇、顾乃华：《制度变迁、土地财政与外延式城市扩张》，《社会科学研究》2013年第1期。

⑤ 范剑勇、莫家伟：《地方债务、土地市场与地区工业增长》，《经济研究》2014年第1期。

⑥ W. J. Baumol， Macroeconomics of Un-balanced Growth： The Anatomy of Urban Crisis， The American Economic Review， 1967， 57（3）， pp.415-426.

⑦ D. Acemoglu and V. Guerrieri， Capital Deepening and Nonbalanced Economic Growth， Journal of Political Economy， 2008， 116（3）， pp.467-498.

⑧ G. Gereffi， International Trade and Industrial Up-grading in the Apparel Commodity Chain， Journal of In-ternational Economics， 1999， 48（1）， pp.37-70.

⑨ J. Humphrey and H. Schmitz， How Does Inser-tion in Global Value Chains Affect Upgrading in Industrial Cluster， Regional Studies， 2002， 9（36）， pp.1017-1027.

作者簡介：赵祥，中共广东省委党校管理学部教授，广东广州，510053；曹佳斌，广东省社会科学院宏观经济研究所，广东广州，510635。

（责任编辑 陈孝兵）endprint