创新思路 积极作为 探索推进乡镇行政管理体制改革

鞠增玉

近年来，潍坊市以经济发达镇行政管理体制改革试点为契机，在扩权放权、创新机制、凝聚合力等方面积极探索，最大限度释放镇域发展活力，取得良好成效。

一、主要做法

（一）主动扩权放权，扩大镇级管理权限。在抓好寿光羊口、高密夏庄2个省级经济发达镇改革试点的同时，注重放大改革效应，总结复制试点经验，又将24个镇街纳入市级扩权强镇改革试点范围，实现各县市区改革试点全覆盖。一是科学拟定放权目录。先后10余次征求镇党委政府和相关部门意见建议，逐一制定试点镇放权目录，共为26个试点镇下放管理权限2230项，确保放权事项“底子清”。二是强化放权指导培训。通过举办放权操作规程专题培训班等形式，做到放权时限、放权形式、承接单位、操作规程、双方责任“五明确”，确保放权事项“接得住”。三是跟进动态调整优化。定期梳理下放事权，对“水土不服”“零办件”等事项，一律退回县里。对个别部门放责不放权、明放暗不放等现象，及时督促纠正，确保放权事项“用得好”。

（二）創新体制机制，优化编制资源配置。一是理顺县镇关系。明确由上级党委政府及其部门承担的责任不得转移镇级承担，理顺县镇财力分配，改进考核评价方式，增强镇域发展自主权。如，寿光羊口依托地方财政收入和行政事业性收费，全部留镇财政使用这一政策，地方财政总收入由2012年的4.03亿元增加到2016年的10.15亿元，增幅达152%。二是综合设置机构和岗位。在寿光市3个试点镇综合设置9个工作机构，统筹使用行政事业编制，人员统一安排、编制分类管理；在高密市夏庄镇实行岗位综合设置，变身份管理为岗位管理，构建基层乡镇岗位设置新格局。三是创新人事管理体制。寿光市将部分原属县级组织部门管理任命的副科级干部管理权限，下放给试点镇党委，实行任免报备制，中层干部也由镇党委根据工作需要自主调配使用，极大地调动了干事创业的积极性。

（三）推行综合执法，搭建综合监管平台。针对目前乡镇普遍存在的执法难、难执法的问题，在寿光市率先探索镇级综合执法“7+X”模式，整合城镇管理、环境保护、安全生产等7个领域的执法权限，建立起“一套人马管全部”的综合执法管理体制。2016年，抓住高密市被列为全国综合执法改革试点城市时机，为每处镇街派驻综合行政执法中队，镇街成立综合执法办公室，构建起“综合执法+联合执法”的监管体系。今年，以全省铺开综合行政执法体制改革为契机，全市推广“高密模式”，在镇级统一搭建综合执法平台，逐步实现综合执法城乡全覆盖。

（四）聚合政策优势，激发镇域经济发展活力。注重发挥政策的聚合效应，其中，土地政策方面，每年为试点镇预留项目建设用地指标，根据项目情况单独配套用地指标；财政政策方面，对财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等，加大在试点镇倾斜力度；项目建设方面，优先安排试点镇的产业、基础设施和社会事业项目，优先纳入重点建设项目库；园区建设方面，在试点镇集中建设发展产业园区，享受有关优惠政策，等等。比如，寿光羊口发挥政策洼地优势，每年预留项目建设用地指标不少于50亩，近三年落户过亿元先进制造业、高新技术项目分别达62个、46个，极大激发了镇域经济发展活力。

二、问题及建议

（一）权责不够对等，制约乡镇职能发挥。一方面，下放权限缺少法律支撑。下放权限多是行政赋权，镇级作为非法定实施主体，只能以委托形式下放，甚至有些县级下放的权限在省、市级得不到认可。另一方面，上级部门向乡镇推责问题突出。有的乡镇每年要签十几个责任状，相应行政权和财权却在上级，加大了乡镇管理负担。建议出台镇级权限下放参考目录，确保下放权限在省、市范围内有效行使。同时，推动制定镇级责任清单，厘清镇级政府职责边界，杜绝以签订“责任状”等形式，转嫁责任。

（二）机构设置僵化，难以适应基层需求。受机构数额限制，各乡镇机构设置基本一致，没有体现出各自特点和优势。编制核定存在“一刀切”问题。建议机构设置方面，明确机构限额，将机构类型分为必设、选设机构，对选设机构赋予乡镇灵活自主权，在限额内自行设置。打破基层晋升瓶颈；编制配置方面，在县级编制总量不变前提下，由县市区根据实际决定各镇街编制的使用分配，实行备案管理，确保编制配备和镇街规模、发达程度等相匹配。

（三）执法权限缺失，影响综合执法效果。从现行法律规定看，行政执法权集中于县级以上人民政府及其职能部门，乡镇只有巡查、上报、督促等职责，缺少有效行政管理手段，致使执法工作难以落到实处。建议通过授权的形式，直接将部分与乡镇联系密切的行政执法权限下放至乡镇政府承担，推动组建专业的执法队伍，实现镇级一支队伍执法。□E：CWK

关键词：经济发达镇 综合执法 乡镇行政管理体制改革endprint