从“意见”看中国农产品质量安全认证

沈丹　徐庚　刘呈庆

摘要：指出了当下中国的农产品市场面临严峻的考验，从绿色产品定义、农产品认证标准、认证机构、法律体系及政府企业等方面分析了农产品目前面临的问题，提出了国务院发布的关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见在实施过程中可能会遇到的新的挑战以及相应的对策。

关键词：意见；农产品；认证；标准

中图分类号：F322

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）20012903

1《意见》的出台背景及原因

1.1背景

全球工业进程日益加快，产品在原材料采掘、提取与加工；产品制造、运输及销售；产品使用、再利用和维护；废物循环和处理等各个过程中都会造成不同程度的生态环境破坏。目前，人类的环保意识显著提升，其绿色消费的理念催生了一批绿色产品。

确保绿色产品的有效供给，健全产品的绿色市场机制，是促进生态文明体制改革的关键。为提高绿色产品的供给质量及低碳发展、促进消费者的绿色消费，进而实现国际减排目标，国务院特提出《关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》（以下简称《意见》）。

1.2原因

中国的农产品市场方兴未艾，但由于经验不足存在很多亟待解决的问题。

1.2.1绿色产品定义繁杂

当下不同学者对于绿色产品的定义及内涵各抒己见，不同领域的学者从不同的角度去定义绿色产品，因此绿色产品还未形成统一的定义。

1.2.2农产品认证标准

农产品质量安全标准是保证农产品质量安全的制度保障。当下农产品认证标准混乱，更多的企业不按照标准组织进行生产，食品质量安全标准体系未与国际标准接轨。例如，国外大多是按照产品制定标准，标准与产品一一对应，中国则是按照类别划分。各种蔬菜只有一个标准，因此同样一个农药残留物，国外有2000多项标准，中国只有100多项。此外，由于我国认证制度发展起步比较晚，食品质量安全标准稀少且比较陈旧，缺乏质量安全标准预警机制。

1.2.3政府管理职能不明确，监管力度弱

首先，按照生产环节分工监督，分段监管的工作模式在一定程度上充分发挥各部门的积极性，但存在很多问题：未明确有机产品认证的标准，导致有机蔬菜认证存在盲区，市场混乱。

其次，不同认证隶属不同部门，加大企业认证成本。企业想要获得不同认证资质，需要频繁的向不同的隶属部门提交材料等待审批，不同的指标和检测机构带给企业巨额的检测认证成本。另外，为完善认证后期监督管理工作，国家质检总局、农业部、绿色食品检测机构等会加大对获证企业的抽检工作，企业要不断地迎接各部门的产品监督抽检工作，使其生产经营成本显著增加[1]。

1.2.4农产品认证机构

首先，客观公正性存在质疑。农产品认证本是促进产品良好发展的保障体系，如今逐渐演变为将产品变成绿色产品的工具；农产品在认证及监督管理过程中存在利益的蓝海，产品在认证过程中损害了第三方认证的公正形象。

其次，认证体系不完整。申请认证的人员并不清楚绿色产品在标准化生产、管理及认证资质申请等方面的具体流程，我国第三方认证的咨询培训机构的供给量不能满足市场需求量。

第三，农产品认证工作的专业技术人才不足。我国农产品认证体系起步比较晚，经验不够丰富，缺乏一支优秀的人才队伍。

1.2.5农产品认证法律体系

我国农产品认证的法律法规系统性不强，不够完整；各级政府之间执法力度不一致。此外，针对同一问题的不同法律法规之间存在矛盾，对认证工作的顺利进行有负面影响。

1.2.6农产品认证企业

企业对于绿色产品认证的意识越来越强烈，但更多关注的是认证的获取工作，不注重后期绿色产品的管理，更多的企业只是为认证而认证，获证企业的主要管理人员流动频繁，员工认证培训流于形式[2]。

2《意见》所面临的一系列挑战

2.1绿色产品定义更不明确

文件提出将现有的环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品整合为绿色产品。笔者这一目标的提出将更加模糊大家对于绿色产品定义的認识。

秉承可持续发展的理念，从不同的角度和需求去生产相对应的产品：从能源角度出发，鼓励以能耗小、污染程度小、温室气体排放低为特点的发展模式，大力发展低碳产品；从生态系统出发，催生生态环境和经济系统相统一的生态经济，生产有益于人类与生态系统的与生态环境友好相处的生态产品；从废物再利用角度出发，致力于零污染排放量的目标，进行源头治理，大力发展循环经济。低碳产品、生态产品、循环产品、节能节水产品等的定义在公众中已根深蒂固，一旦一统定义，会更加模糊绿色产品的定义。每类产品的侧重点不同，当下的地球就像是一位病人，必须要精准治疗、对症下药。

2.2统一的绿色产品标准难以制定

我国农产品根据不同的认证标准分为：无公害食品、绿色食品、有机食品。无公害食品是发展绿色食品和有机食品的基础，是当下我国农产品认证工作的主要方面。

无公害食品，绿色食品，有机食品均有其特定的标识，且消费者也表明对于3种标识所代表的产品类别已明了，没有必要制定统一的标识。

首先，发源地不同。中国最先发展无公害食品和绿色食品，而有机食品和有机农业起源于欧洲。不同的发源地决定3种食品是不可能混为一谈的。

其次，目标定位不同。无公害农产品是保证农产品的基本安全，能够满足大众的消费需求的产品。绿色产品在生产中更多的注重提高生产水平、满足消费者的更好要求。有机产品在此基础上追求可以维护生态环境良好，有利于人和自然的和谐相处。

第三，质量水平不同。无公害农产品的质量要求达到发展中国家普通农产品的质量水平，生产绿色食品的目标是达到发达国家普通食品质量水平，生产有机食品力求达到生产国或销售国食品的质量水平。此外，3种农产品的生产方式在生产技术规程、生产操作流程、化学合成物使用量等方面有不同的规定。endprint

一旦建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系，产品的目标定位、质量水平标准核定、生产方式、管理方式等都要进行重新统一的界定。但是统一的标准尺度如何界定才能公平有效是一大难题，譬如参考无公害产品的认证标准制定统一的绿色认证标准，那么对于追求绿色食品、有机食品的消费者来说，无公害的产品标准远远不能满足消费者的需要；亦或按照有机产品的绿色认证标准制定统一的绿色认标准，对于无公害产品、绿色产品足以使其满足的消费者来说，有机食品的生产流通反而不能达到预期的目标。相对应很大一部分农产品来说，农产品所处的生态环境、生产方式及其技术管理方式远远达不到发达国家生产绿色食品、有机产品的标准。

此外，王二平[3]指出，我国的有机产品以出口为主，且出口比例日益上升，且主要输出到像日本、美国、韩国等发达国家。由此可见，发展有机农产品是我国促进贸易交流的朝阳产业，有利于增加农名的收入，为出口创汇，发展可持续农业。

保障农产品认证的多元发展，使得各层次的需求得到满足。以无公害农产品认证为主体，绿色食品认证为导向，有机食品认证为补充是我国农产品认证工作的导向，无公害产品、绿色食品、有机食品的发展应呈现出阶段性的趋势，不是一蹴而就。根据我国制度、资金、技术等方面的现状，农产品认证工作对于农产品质量水平的要求必须按照中国普通农产品质量水平——发达国家普通食品质量水平——生产国或销售国普通农产品质量水平的顺序开展相应工作。

2.3无法满足消费者需求多样性

消费者的绿色消费认知水平、生活环境、收入等存在显著差异，从而导致消费者对于无公害食品、绿色食品、有机食品的需求是截然不同的。对于较低收入、绿色消费认知水平不高的消费者来说，无公害农产品足以满足其需求，绿色食品和有机食品对他们来说属于奢侈品；对于高收入阶层，消费者环境意识强，绿色产品认知水平高，那么高质量的绿色产品才能满足他们对于消费的需要。不管是向低消费阶层宣传绿色产品，还是向高消费者宣传无公害農产品，都只会让消费者的满意度降低，损坏消费者利益，从而影响无公害食品、绿色食品、有机食品的发展，更不利于产品市场的稳态发展。

目前消费者对于各种产品认证存在不确定性，政府应加强各种认证制度的宣传，使消费者更多的了解产品的平台，建立认证制度诚信机制，并对其进行严格的监督和管理，尽可能避免市场信息的不对称性，营造其乐融融的绿色认证氛围。

2.4不利于激发企业活力

首先，在衣食住行方面所需要的产品的销售均处于完全竞争市场中。在完全竞争市场中，企业的差异化战略是企业占据市场占有率，得以生存发展的策略。在生产者生产同质同量的产品的情况下，企业为了提高其市场占有率，只能不断降低价格，减少其利润所得，从而在企业间形成恶意竞争，给该行业带来严重危机，从而不利用国民经济的发展。

其次，就某一个行业来说，该市场中每个企业的资金、技术、生产能力、规模方面存在差异，不同规模的企业按照不同层次的生产标准生产出阶梯状的产品以满足不同阶层的消费者的需要。如若重新制定统一化的生产标准，相对规模较小的企业由于自身条件的不足将无法生存，逐渐面临破产或者被吞并，大企业则不断壮大。慢慢地，拥有大量的固定资产和资金的企业会逐渐的垄断该行业，寡头垄断企业控制该行业市场上所有的产品供给，制定高额的垄断价格，使其他企业很难进入，这种市场结构在不同程度上造成社会竞争、生产效率、消费者利益的损失，使得收入分配不平等。

国务院办公厅发布的关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见，出发点是为了改变我国绿色认证的发展现状所存在的问题，但是该政策本身具有一定的缺陷性：不利于无公害食品、绿色食品、有机食品阶段性的发展，忽视不同的消费层次的需求，剥夺企业的产品差异化策略，从而危害整个产品行业的发展。

3对策

3.1加大政府的认证监管力度

在现实中根本无法实现经济学所追求的“帕累托最优”，因此作为公共物品的食品安全来说，食品市场难免会出现市场失灵、信息不对称等现象。为避免影响到整个市场经济的良性发展，政府需要采取规制手段来破除“二手车市场”，从而维护公共利益。

3.2转变认证模式

我国农产品认证主要是企业自愿性行为，在无强制性规定和明确的认证违法处罚法规的约束下，认证工作难以顺利有序的展开。像美国这样的发达国家产品认证以市场导向认证为主，鉴于其市场信用体系较成熟，行业协会和政府各尽职守，市场认证出现蓬勃的发展。我国农产品认证模式应吸取国外的成功经验，推进市场认证及政府主导型认证。

3.3完善绿色产品认证的法律制度

通过学习国外的先进经验，建立中国的农产品质量安全法律法规，综合考虑环保、质检等多部门的意见，使得各类认证有法可依；推进规范认证违法行为处罚行为的相关法律，并加大处罚力度，为规范市场经济保驾护航[4]。

3.4规范认证标准方面

不同国家之间的农业种植、认证体系等存在不同成度的差异，不能“原版照抄”其他国家成功的认证标准，只有在分析自身情况的基础上制定适合中国国情的中国特色的认证标准，才能解决当下我国绿色产品认证存在的问题。比如，采取政府和高校合作的形式，在有条件的高等院校开展部分相关专业，系统培养相关人才，加大对该方面的基础研究工作。

参考文献：

[1]

胡南乾.我国食品质量安全认证问题研究[D].广州：华南理工大学，2011.

[2]成昕.我国农产品质量安全认证对策研究[D].北京：中国农业科学院，2009.

[3]王二平.我国有机农业的发展与有机产品认证及监管[J].中国农业资源与区划，2014，35（6）：70～74.

[4]张惠才.中国食品安全管理体系认证制度研究[D].天津：天津大学，2006.endprint