PPP对经济带动作用值得关注

司彤

经济下行压力下，财政收入形势不容乐观，地方政府债务负担进一步加重，创新投融资方式，鼓励探索运用PPP模式，对于稳定经济增长，保障城市公共产品及公共服务提供具有重要作用。

北京市较早开展PPP项目试点，目前各类项目进展良好，部分PPP项目较成熟，积累了较多成功经验。同时，推广PPP模式对北京市经济带动作用明显。

未来，北京市在进一步推广PPP模式的过程中，应更加注重发挥PPP项目投资对经济增长的带动作用，鼓励更多民营资本深度参与项目建设运营，充分发挥市场配置资源的能力，进一步规范PPP项目操作流程，切实加强项目全生命周期风险管理。

北京PPP项目进展良好

近年，北京市经济增长放缓、财政收入规模下降、民间资本投资公共领域热情仍然不高，需要探索政府和社会资本合作（PPP）模式，解决财政建设资金缺口、调动社会资本参与公共投资积极性。

北京市是国内较早开展PPP项目的城市之一，地铁4号线的成功建设和运营开创了国内PPP模式提供公共产品和公共服务的先河。根据财政部PPP项目库公布的数据看，截至2017年5月，北京市共有PPP項目94个，计划总投资额2301.5亿元，在我国四个直辖市中均处于首位。

一系列政策扶持下，北京市PPP项目逐年增加。一是鼓励在公共产品供应重点领域使用PPP模式，2014年以来，北京市进一步明确推广PPP的重点领域及政策保障，出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（京政办发〔2015〕52号），同时积极配合水务、卫生等部门印发不同领域PPP相关管理办法；二是规范PPP项目操作流程，制定PPP项目操作指南；三是项目定价机制更加注重平衡政府与社会资本双方利益，物有所值评价指引通过收益与风险均衡确定项目价格，确保了社会资本的利益，财政承受能力论证、政府采购管理办法等实施细则，避免了政府付费的盲目性；四是加大资金支持力度，下达2017年度PPP以奖代补资金7200万元，协调北京市PPP项目与中央PPP融资支持基金对接，研究设立北京市PPP基金。

目前，北京市PPP项目进展良好。绝大多数PPP项目由政府发起，少数几个项目由社会资本发起。从执行情况看，有52个项目处于识别阶段，占比55.3%，30个项目进入执行阶段，即已经顺利落地建设运营，占比31.9%，另外有7个项目处于准备阶段，5个项目处于采购阶段，预计这12个项目将很快开工建设。

北京市PPP项目多集中于市政工程及生态环保领域。在北京市进一步提升城市形象及完善公共服务带动下，全市市政工程PPP项目35个，总投资额1421.7亿元，占所有PPP项目投资额的61.8%。兴延高速公路项目已成为全国PPP项目的新样板，轨道交通新机场线也成为北京市第一个公开招标的轨道交通PPP项目。近年北京市鼓励社会资本较多参与生态建设和环境保护，全市生态环保领域PPP项目17个，总投资额319.4亿元，占所有PPP项目投资额的13.9%。BOT模式成为北京市PPP项目最频繁使用的建设模式。北京市PPP项目建设模式多为BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-运营-拥有）、O&M（委托运营）、ROT（改建-运营-移交）等。其中，BOT模式发展较为成熟，可借鉴项目经验较多，可以很好地体现政府与社会资本合作的形式。2010年以来，北京市共有54个项目采用BOT建设模式，总投资额2099.3亿元，占全部项目投资额的90%以上。

PPP模式丰富了北京市公共投资资金来源。北京市PPP模式的不断推广和应用，引导社会资本较多进入公共基础设施建设及公共服务提供领域，一定程度上弥补了财政建设资金缺口，PPP资产证券化、PPP专项债券等创新型融资方式也吸引了较多民营企业资金。

在PPP项目加快落地带动下，北京市PPP项目投资占全社会投资总额的比例由2013年的0.4%提高到2016年的6.3%。PPP项目投资对北京市经济增长有重要贡献。根据北京市财政局公开信息，2016年北京市PPP项目集中落地30个，总投资额1518亿元，粗略计算，落地项目拉动2016年GDP增长0.9个百分点。此外，PPP模式创新了公共服务供给模式，项目陆续落地持续增加了社会基本公共服务供给，对于补足城市基础设施及公共服务短板，提升城市建设水平意义重大。

亟待解决的问题

北京市PPP模式在城市基础设施和公共服务领域的运用，对转变政府投融资理念、深化政府投融资体制改革、创新政府投融资机制等均起到了积极作用。PPP项目投资越来越成为稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。但在探索过程中，也出现了项目参与热度不均、操作不规范、风险依然较多等亟待解决的问题。

2016年，北京市处于执行阶段的PPP项目中，民营企业和混合所有制企业总投资额占比达到76.5%，远高于全国39%的比例。民营资本主要考虑PPP项目的定价机制、收益状况、合作期限，如民营资本更倾向于定价机制为政府付费及可行性缺口补助等有财政资金担保的项目，预期实现较稳定收益的市政工程及生态建设和环境综合治理项目，合作期限在30年以内的项目等，对于收益与风险不匹配、回报率不稳定、合作期限长的科技、水利等项目，民营企业往往表现不积极。同时，民营企业资金实力有限，融资渠道与融资能力均不能满足PPP项目大规模资金需求。大型国有控股企业的绝对优势也在一定程度上对民营企业产生“挤出效应”，使得民营企业无法参与大体量投资的PPP项目。

PPP项目管理不规范。一是行政管理主体不明确导致政出多门。目前国家发改委与财政部均享有对PPP项目的管理权，两部委相继出台较多PPP项目规范文件，并各自成立示范项目库，其中不乏项目重复、政策冗余现象，双重领导管理降低了地方政府与社会资本合作成功率，制约项目推进进程。二是存在先落地执行后追加论证现象。从全国PPP综合信息平台项目库项目公开信息看，北京市处于执行阶段的PPP项目多数未见项目可行性论证报告、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告等关键文件。三是PPP模式风险管理尚未成体系。全国各地PPP项目在风险识别方法选择、风险评估测算、风险分担机制建设方面均未形成完整体系。具体看，尚未有一套普遍认可的方法有效识别不同PPP项目错综复杂的风险，根据项目行业类别、所属阶段、风险层次等定量分析风险概率及损失程度更无从谈起。endprint

进一步推广的思路与建议

未來北京市进一步推广PPP模式，应更加注重发挥PPP项目投资对经济增长的带动作用，既要正确认识PPP模式对政府投融资体制改革产生的根本性、长期性作用，又要引导PPP建设模式的常态化，避免夸大化；以吸引民间投资为核心，既要探索设计合理的收益和风险分担机制，又要探索如资产证券化方式给予民间投资较大自主权；以市场配置资源为原则，既要充分激发市场机制在推广PPP模式中的决定作用，又要解决好相关利益主体的缺位、越位、不到位问题；以规范PPP项目建设运营为出发点，既要体现PPP项目物有所值的基本目标，又要差别化、针对性做好PPP项目运作，降低政府投资成本。

需营造有利于社会资本参与PPP项目的环境。按照市政府“促进民间投资27条”、市财政“促进民间投资30条”、国企国资改革“1+N”制度体系等，不断简化规范PPP项目审批程序，明晰政府支出责任，保障项目合理回报，做好项目信息披露公开，利用政府引导基金等方式提供融资便利，不断激发社会资本参与PPP项目积极性。

应加大PPP模式规范推广应用力度。贯彻落实财政部关于推广PPP模式、规范PPP项目流程的相关文件要求，加强与城市建设、公共服务管理等相关部门的配合，积极研究北京市有关行业具体落实意见。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域“强制”应用PPP模式，对于其他有现金流、具备运营条件的项目领域，与相关行业部门探索强制实施PPP论证有关措施。

要进一步强化PPP项目风险管理要求。切实履行PPP项目识别物有所值评价与财政承受能力论证，加强政府采购管理、财政预算管理、资产负债管理，完善信息披露与监督检查制度，探索建立完整风险管理体系，确保合作各方风险与收益相匹配，降低PPP项目全生命周期风险发生可能性，确保项目规范实施、高效运营。

支持推动重点PPP项目落地实施。积极协调支持冬奥会速滑馆建设、通州副中心水环境治理、新机场线、财政部示范项目等重点PPP项目顺利实施，深入项目一线跟踪管理，结合项目需求给予相关支持，以高标准建设运营PPP项目。协调各区按照上下一致、形成合力的原则，理顺PPP项目推进机制和管理程序，加大协调力度，共同推动PPP项目顺利落地。

在京津冀产业园区发展中以PPP模式引领合作机制创新。在京津冀协同发展背景下，疏解非首都功能，充分发挥三地各自优势，引导京津区产业向河北转移。应鼓励较多采用PPP模式共建产业园区，吸引社会资本参与PPP项目，特别是在首钢曹妃甸园区、新机场临空经济合作区、天津滨海新区、中关村科技园、张承生态经济区建设中要以PPP模式引领“飞地经济”合作机制创新，为“飞地经济”发挥优化资源配置的竞争优势提供新动力。

（作者单位：北京市经济信息中心经济研究部）endprint