论社会保障的理论图谱

白维军+

〔摘要〕社会保障是理论与实践相结合的系统性制度安排，社会保障理论对社会保障实践有重要的指导和促进作用。从社会保障内容出发，以“倒推”的思路进行理论探源可知，经济保障理论、服务保障理论、精神保障理论、行政保障理论是社会保障的四大基础理论，它们及其支撑学说共同绘制了一幅结构完整的社会保障理论图谱，这一图谱对厘清社会保障理论迷雾进行了合理解释。

〔关键词〕社会保障理论；经济保障；服务保障；精神保障；行政保障

〔中图分类号〕C9137〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）06-0080-08

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“边疆民族地区农村流动型社会保障服务研究”（14XSH019）

〔作者简介〕白维军，内蒙古大学公共管理学院教授，博士，内蒙古呼和浩特010070。

一、问题的提出

社会保障是通过经济手段，解决社会问题，实现政治目的的一种制度安排，是国家治国理政的有力武器和重要支柱，其内容不仅包括物质补偿性的经济保障，也包括生活照护性的服务保障和心理慰藉性的精神保障，是一个层次有序、体系完备的国民生活保障系统。而为保证上述保障措施的顺利实施，还必须具备一套行之有效的行政保障机制，为社会保障提供“保障的保障”。将社会保障实践内容进行理论升华，我们看到经济保障、服务保障、精神保障、行政保障共同绘制了一幅结构完整的社会保障理论图谱。

关于如何对这种伴随人类产生即已出现的保障行为进行理论概括，以使其在实践中发挥更大的指导和促进作用，以往的研究者主要从经济学、社会学、政治学、行政学、法学等经典理论中去探源社会保障的理论基础，并将社会保障“嵌入”到某一具体理论进行学理分析。或者以人类学的方法，去解释社会保障这种丰富多彩的生存发展手段和治国理政之道，是如何得以可能与可为的。此类研究导致的一个直接后果就是将社会保障理论构建碎片化，削弱了社会保障理论对整个制度实践的解释力，沦为就事论事的“一面之词”。长期以来，受西方经济学、管理学理论的挤压和影响，以及自身对社会保障属性认识的不足，我国社会保障理论构建一直比较滞后，无法有效承担起对实践活动的指导与规范责任，也在很大程度上制约了社会保障制度的发展。

从文献来看，国外福利经济学、福利国家、费边社会主义、新历史学派等理论，针对社会保障都有过精彩论述，形成了影响深远的社会保障理论学说。国内学者则在社会保障公平正义、共享发展、可持续等方面取得了一定的理论成果，另外在一些专门领域，如养老保障、社会救助方面也有理论产出。但上述社会保障理论学说，要么是西方国家在特定历史时期的一种地方性知识，对中国社会保障实践指导意义有限；要么未能全面概括社会保障的制度内容，理论短板十分明显。有鉴于此，本文从社会保障实践进程的理论需求出发，以社会保障的制度内容为基础，结合中国具体实际，以“倒推”的思路和方式，分别从经济保障、服务保障、精神保障、行政保障四个维度，全景式地对社会保障制度进行理论溯源，以厘清社会保障理论迷雾，绘制中国本土化的社会保障理论图谱。

二、社会保障理论探源之经济保障

作为一项综合的国民生活保障系统，无论在农业社会，还是在工業社会，无论在西方，还是在中国，社会保障都通过互助或他助方式，以货币和实物形式有效实现着个人风险的分担与预防，满足了人类赖以生存的经济需求。因此说，经济保障是社会保障的初衷和“原动力”，经济保障理论也是社会保障的“元理论”。实践中的社会保障制度，也以提供经济援助和经济补偿为目的，存在发展于人类社会丰富的生产生活中。

关于社会保障之经济保障初衷，我们可以从中外理论界对社会保障内涵解读，以及社会保障政策实践的经济补偿功能两方面寻根探源。在西方，社会保障被视为国家福利制度的一个子系统，其基本被认为是与社会保险、收入补贴等经济补偿同义的一个狭义概念，这与我国对社会保障包罗万象的广义理解有所不同。例如：国际劳工组织认为，社会保障是社会通过采取一系列公共措施向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。〔1〕世界上最早实行社会保险制度的德国认为，社会保障是为因生病、残疾、年老等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争的人及其家庭提供的基本生活保障。〔2〕最发达的美国认为，社会保障系指根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障，也包括为抚养子女而发给的家属津贴。〔3〕英国《牛津法律大词典》认为，社会保障是对一系列相互关联的、旨在保护个人免除因年老、疾病、残疾或失业而遭受损失予以经济补偿的法律的总称。〔4〕由此可见，社会保障最早都是被理解为一种收入补偿制度，其经济保障特征非常明显。有学者总结道：社会保障在国际上有相对固定的含义，是指由国家立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排。〔5〕 也体现了社会保障的经济保障属性。

在我国，受经济发展水平的影响，社会保障在很长一段时间仅被视为经济保障，且局限于救灾救荒和社会优抚领域。有学者指出，社会保障是国家或社会通过立法和采取行政手段对国民收入进行再分配，以社会消费基金的形式，向由年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇的发生而使生存出现困难的社会成员给予一定的物质上的帮助，以保证其基本生活权利的措施、制度和活动的总称。〔6〕在此，社会保障也主要被理解为经济保障。而关于何谓经济保障，有学者指出，经济保障是为保障国民的基本生活提供资金上的保障，它通常采取货币支付的方式，以及某些可以代替现金的票证。〔7〕我们说，在社会总体财富并不丰裕，收入水平并不高的情况下，基于社会稳定、经济发展、人权保障考虑的经济补偿型社会保障制度，既是当时人们最迫切的保障需求，也是政府根据实际情况做出的恰当选择，经济补偿型社会保障在特定社会的特定阶段起到了重要作用，经济保障理应成为社会保障理论来源之一。endprint

经济保障主要表现为社会救助金、社会保险金、社会福利金，以及一些临时性或政策性的补助和津贴。从现实来看，很多社会保障项目也正是通过经济补偿手段，为相关群体提供着其应该享有的保障待遇。例如，2015年，我国社会保险基金共支出现金389881亿元，其中基本养老保险279294亿元、城镇基本医疗保险93121亿元、失业保险7364亿元、工伤保险5987亿元、生育保险4115亿元。〔8〕社会救助和社会福利费现金支出方面，2015年，各级财政共支出城市低保资金7193亿元、农村低保资金9315亿元；支出农村特困人员救助供养资金2100亿元；支出资助参加基本医疗保险资金617亿元、直接医疗救助支出资金2368亿元、优抚医疗补助资金346亿元；下拨中央自然灾害生活补助资金9472亿元；民政系统共支出彩票公益金2889亿元；抚恤事业费6868亿元。〔9〕上述社会保险、社会救助、社会福利现金支出共达4225242亿元，占全年GDP总值676708亿元的624%，有力地保障了相关群体对社会保障现金待遇的享有。国外情况也大体类似，以美国为例，如果没有社会保障津贴收入，美国47%的65岁及以上老人将生活在贫困之中，这将是美国贫困率的4倍，社会保障在减贫过程中的显著作用，使其成为美国最突出的一项生活保障项目。〔10〕

作为社会保障的一种形式，经济保障在缓解贫困、救灾救难、保障基本生活需求方面发挥着重要作用。对个人来说，经济保障最为直接地解决了贫困群体没有收入或收入微薄而导致的生计问题。而且，经济保障也尊重和满足了个体对社会生活的多样化需求，他们可以根据自己的实际情况购买所需物品。对国家来说，经济保障也是一种最高效和成本最低的保障方式，能使社会成员最直观地享受到经济社会发展成果，省去以其他形式供给社会保障所产生的成本代价。在社会保障理论构建中，经济保障理论因此成为基础理论之一，指导并推动着社会保障实践不断向前发展。

经济保障理论的主要观点可以概括为：经济保障是社会保障的原始动力和初衷，其以货币的形式为国民提供资金支持，以保障人们的生存发展所需。经济保障理论的学说支撑大体包括：一是庇古的福利经济学理论，他根据边际效益递减规律，将收入分配与经济福利相联系，主张将现金形式的养老金和失业救助金作为普遍福利，为经济保障型社会福利制度提供了理论依据。二是德国的新历史学派，它们与费边社会主义一脉相承，主张通过改良的方式实现阶级调和，在其理论指引下，德国于20世纪80年代相继建成三项以经济补偿为主的社会保险制度，德国也成为世界上最早实施社会保险制度的国家。三是福利国家理论，主张通过国家干预，建立系统而完善的国民生活保障制度，并通过一系列现金支付，保障国民的生存发展权利，为政府全面干预和提供福利待遇铺平了理论道路。四是货币学派，主张采取负所得税的形式，向低收入者实行积极的津贴补助，以一种无损于效率的方式实现对穷人的救济。〔11〕这一理论在社会救助领域纠正了之前补差型救助的制度弊端，促成了积极的社会救助政策。

三、社会保障理论探源之服务保障

随着个人收入的增长和生活水平的提高，以及社会形势和环境的变化，人们对社会保障的需求也从最初较为单一的经济保障，逐渐上升为经济保障与服务保障并举的复合愿望，服务保障成为社会保障的新要求与新内容。与经济保障相比，服务保障是为满足公民多样化的生活需求，而提供的日常照料、医疗护理等服务，它以“服务”而非“现金”的形式，满足着公民别样的保障需求。因此说，服务保障理论也是社会保障理论的一个重要组成部分，在指导社会保障服务供给方面具有积极的理论意义。

我们同样可以从学理和实践两个层面，对服务保障理论进行寻根探源。学理层面上讲，《简明不列颠百科全书》中指出，社会保障是一种公共福利计划，旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益的服务以提高其福利。〔12〕这里很明显地提到社会保障除弥补经济损失外，还提供公益性的社会服务，包含了服务保障内容。被称为福利国家蓝图的《社会保险及相关服务》（贝弗里奇报告）更是明确指出，在社会保险、国民补助、自愿保险形成的社会保障三体系中，每一系统都蕴含着丰富的社会保障服务诉求，社会保障服务与经济保障一道，共同为国民打造了严密的社会安全网。〔13〕国内也有学者认为，社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。内容包括各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等。〔14〕这里同样指出社会保障包括有服务的内容，是一个集经济保障、服务保障于一体的综合系统。而且，在中国“大保障”“小福利”的概念认知下，为老年人、残疾人等特殊群体提供的福利服务，也都属于社会保障的制度内容。

除上述对社会保障概念内涵的解读外，服务保障的提出也是社会环境变化的结果。具体来说：一是国民收入水平的提高和对服务保障的强烈需求。例如，2016年，全国居民人均可支配收入达到23821元，比上年增长84%。〔15〕收入水平的提高，既提高了居民的消费能力，又带来更高层次的社会保障需求，二者共同促成了社会保障服务的繁荣。二是家庭结构的核心化和小型化降低了家庭的保障功能，原来由家庭提供的养老、医疗等服务逐渐式微，亟需通过国家和社会的途径予以弥补。三是老龄化社会的到来，以及高龄、失能、残疾等特殊群体的大量存在。根据世界卫生组织65岁以上人口占总人口的比例达7%为老龄化社会，比例达14%为老龄社会，比例达20%为超老龄社会的标准，我国2016年末65岁及以上人口为15003万人，占总人口比例的108%〔16〕 ，已接近于老龄社會。在高龄老人和失能老人方面，据推算，到2020年我国80岁以上高龄人口将达到2900万，到2050年将达到108亿；到2020年失能老人将达到4200万，到2050年将达到9750万；另外，空巢和独居老人到2020年将达到118亿。〔17〕残疾人方面，据推算，2010年末我国残疾人总人数8502万人，其中重度残疾2518万人；中度和轻度残疾人5984万人。〔18〕因此说，当前单一的经济保障已无法满足社会成员多样化的生活需求，人们对社会保障服务提出了更多、更高的要求。〔19〕服务保障的理论构建也成为指导社会保障服务的当务之急。endprint

从实践层面看，我国在服务保障供应中也采取了积极举措，为服务保障理论构建提供了现实注脚。例如，截至2015年底，全国各类养老服务机构和设施达到116万个；民政部门管理的智障与精神疾病服务机构共有242个；共有儿童福利和保护服务机构753个；其他提供住宿的社会服务机构2439个；为残疾人提供服务的机构15万个；全国共有各类社区服务机构和设施361万个；殡葬服务机构4530个。〔20〕残疾人服务方面，2016年，全国有15万0-6岁残疾儿童得到基本康复服务，有1322万人次得到盲杖、助视器、假肢、矫形器、人工耳蜗、助听器等各类辅助器具适配服务。就业方面，全国城乡实名培训605万人，培训盲人保健按摩人员18997名、盲人医疗按摩人员5267名。残疾人托养服务机构达到6740个，共为204万残疾人提供了托养服务。〔21〕另外，人力资源和社会保障部于2016年11月制定下发了《“互联网+人社”2020行动计划》，从基础能力提升、管理服务创新、社会协作发展三个方面，就如何将互联网与人社工作紧密结合提供广泛的社会保障服务做出了详细规定。2016年，长期护理保险制度的试点实行，更是为失能、高龄老人的生活照护服务提供了可靠保障，也推动了养老服务业的发展。

服务保障体现在社会保障的各个领域，尤其是在社会救助、社会保险、社会福利这些政府主导的基本保障制度中，服务保障在满足特殊群体的特殊需求，以及全体国民的高层次保障诉求方面起到了积极作用。服务保障的表现形式大体可分为以下几种：一是经办服务，主要指社会保障主管部门为居民提供便利的诸如参保、缴费、待遇领取等业务服务，以优化办事流程，提高办事效率，降低办事成本。二是信息服务，即利用互联网等平台，为居民提供及时、准确的社会保障信息，增强社会保障信息享有的便利性，以做出正确的社会保障选择。三是生活服务递送，例如针对残疾人、老年人的生活照料和养老、医疗服务，以及救灾服务、福利服务等社会保障服务事项。

服务保障理论的主要观点可以概括为：服务保障是随着经济发展和社会变化，衍生出来的高层次社会保障需求，其以“服务”而非“现金”的形式为国民提供生活照护，以满足人们的多样化社会需求。服务保障理论的学说支撑大体包括：一是福利国家理论，以贝弗里奇的《社会保险与相关服务》为代表。在这一经典著作中，既有关于经济保障的入理分析，也有国家为国民提供社会保障服务的深刻论述。二是新公共管理理论，将该理论与社会保障服务相结合就是主张引入竞争环节，让不同主体通过市场机制为国民提供社会保障服务，政府在社会保障服务供给中不是“划桨”，而是“掌舵”。三是公共服务理论，1912年，法国的莱昂·狄骥明确界定了公共服务的内容、目标、形式，并对国家提供这种非竞争性、非排他性的公共物品进行了深刻的理论阐述，这一理论对同样具有公共物品属性的社会保障服务供给具有指导意义。四是新公共服务理论，这一由登哈特夫妇创立的理论，在对新公共管理理论修正的同时，提出政府在公共服务供应中不应是“掌舵”，而应是“划桨”。将这一理论与社会保障服务相结合，就是主张政府在社会保障服务供给中的责任回归，由国家为国民提供全面的社会保障公共服务。上述关于服务供给的经典理论对开展社会保障服务具有很强的指导意义，也为服务保障理论的构建提供了学说支撑。

四、社会保障理论探源之精神保障

人是有感情的动物，除了有维持生产生活的物质需求外，还有寻求心理慰藉和心灵安详的精神需求。对应于社会保障，我们说人除了有保证生存发展的物质、服务保障需求外，还有满足心理健康、心灵充实的精神保障需求，这一需求同样需要通过合理的制度安排予以回应。由此可见，精神保障理论也是社会保障的一个理论源泉，对社会保障实践具有重要的指导意义。从物质与精神二分法的角度看，精神保障是指国家、社会群体和个人为保证社会成员在精神方面的需要而设置的若干内容和项目的总和。〔22〕但是，现代社会保障体系中的精神保障已突破了传统上主要针对一部分特殊人群心理慰藉和精神安慰的狭小范畴，演变为面向全体社会成员的一种精神生活支持机制。

受社会保障概念诞生时人们的认识水平，以及当时情境下社会保障单一需求的双重影响，早期的社会保障经典论述中很少提及精神保障问题，即使是在广义的社会福利和社会保障理解中，也鲜有关于精神保障的内容。这是因为在当时的社会环境中，经济保障和服务保障是最为迫切的需求，也是社会保障制度最能直接发挥作用的地方，精神保障的空间被压缩和忽略。但是，理论是需要与时俱进地发展的，随着社会问题的不断涌现，社会保障理论也应做出及时回应，进行理论创新和发展，精神保障理论在精神需求矛盾日益凸显的背景下应运而生。就中国的现实来说，对社会保障进行精神保障理论创新，并依此来指导中国社会保障体系中的精神生活支持机制建设，已显得十分必要和紧迫。

首先，中国面临着严重的留守问题。留守老人、留守妇女、留守儿童已经成为严峻的社会问题之一，据民政部推算，截至2015年，我国农村留守老人约有5000万，留守妇女约有4700多万，留守儿童超过6000万，留守人员总数超过15亿人。〔23〕如果再加上城市中因子女异地求学就业而导致的家庭成员长期分离，留守人员的数字会更加庞大。对于广大留守人员来说，他们除了面临贫困、失学、失业、生活困难等物质困扰外，还面临着由于社会分工设置限制女性就业机会造成的心理弱势感，家庭教育和家庭关爱的缺失造成的孤独感，以及由于社区对留守人员关爱不足而造成互助意识和情感淡漠的凄凉感等心理问题。〔24〕这些问题如果不能得到有效防范和解决，轻则会导致单个家庭的悲剧，重则会危及整个社会的安全。近年来，不断曝光的留守人员自杀、留守人员犯罪率上升、留守人员非正常死亡等极端案例，就是残酷的证明。因此，作为一项社会政策，社会保障理应从理论和政策两方面就留守问题做出制度回应，为留守人员提供及时的精神保障。其次，中国面临着严峻的失独问题。30多年的计划生育政策，虽然有效控制了人口增长，但给独生子女家庭却带来了巨大的风险，失独成为他们头顶高悬着的“达摩克利斯之剑”。失去自己唯一的孩子，对于独生子女家庭来说其打击是摧毁性的，他們将失去生命中唯一的心理支柱，从此生活在黑暗中难以自拔，极端情况下会出现对社会的报复行为。《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约76万个的数量持续增加。〔25〕也有研究表明，在不久的将来，中国将产生1000万个以上的失独家庭。〔26〕社会性失独家庭的大量涌现，以及他们所面临的严重心理问题，已无法通过一些个体的、零星的、自愿的心理慰藉予以解决，而需要由国家，通过其强大的组织和供应能力，制度化、规模化、有组织地予以统筹解决。在此，精神保障这种综合的精神生活支持机制，能够通过合理的制度安排，为失独家庭提供有效的心灵治理。endprint

精神保障的形式多种多样，其可以是社工组织提供的心理慰藉，也可以是专业心理师提供的心理干预，或者由自愿者提供的心灵沟通和邻里之间的情感宣召。近年来，政府也出台了一些保障心理健康的法律法规，在《老年人权益保障法》《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》里，都有关于例如“常回家看看”这样的精神保障法律规定。此外，开展了一些精神保障实践活动，例如心理咨询师进社区活动，以及政府直接供给或购买的专业社工心理咨询活动等。民政部门也实施了一些针对老年人的精神保障措施，截至2015年，全国已建成老年法律援助中心21万个，老年维权协调组织71万个，老年学校53万所、各类老年活动室371万个〔27〕 ，这些组织和中心在一定程度上保障了老年人的精神需求。2016年，国家卫生计生委与中宣部等22个部委联合发文，出台了《关于加强心理健康服务的指导意见》，这是我国第一个关于加强心理健康服务的宏观政策指导性文件，业界欢呼“中国心理健康服务的春天来了”。由此可见，精神保障的实践已在中国大地上蔚然兴起，亟需有相应的精神保障理论对这种实践行为予以指导和规范。

精神保障理论的主要观点可以概括为：精神保障是物质与精神二分法下，社会保障的必然内容，它以心理慰藉、心理干预、心灵回应等为手段，为国民提供全面的精神生活支持。精神保障理论的学说支撑大体包括：一是需求层次理论，《管子》云：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，其与马斯洛提出的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求的需求层次理论有异曲同工之妙，对应于社会保障即指当人们最基础的物质需求得到满足后，就会产生更高级的精神需求，有精神需求就需要精神保障予以满足，精神保障理论就此生成。二是ERG理论，这是美国耶鲁大学的克雷顿·奥尔德弗在需求层次理论基础上，提出的一种新人本主义需求观。他认为人的需求可以分为三种：生存（Existence）的需求、相互关系（Relatedness）的需求、成长（Growth）的需求。〔28〕不同于马斯洛的需求层次理论之处在于，ERG理论认为人的这三种需求并不是刚性的阶梯式增长结构，而是可以同时并存和相互替代的。对应于社会保障我们可以理解为，经济保障、服务保障、精神保障并不是只有在满足了第一种保障需求后，才衍生出第二种、第三种需求，这三种保障需求是同时存在的，并且一方的供给有时可以替代另一方的不足，例如通过服务保障可以部分地替代精神保障。三是心灵治理理论，刘太刚认为在公共治理领域存在着一种心灵治理路径，即通过非物质手段和非强制手段影响人的思维过程，使其自愿抑制或强化个人的特定需求，进而消除其需求溢出问题或使其安于需求溢出的状态。〔29〕在社会保障领域，同样存在着一些基本需求得不到满足而发生“外溢”的现象，此时就需要政府果断介入，以心灵治理的方式将这种“外溢”的负面影响降到最小，由此形成精神保障的需要。

五、社会保障理论探源之行政保障

社会保障是一个制度完善，且相互联系、相辅相成的有机系统，前述经济保障、服务保障、精神保障要想落到实处，都离不开具体的实施环节，它需要一个组织严密、运行高效的机制提供“保障的保障”，这一保障系统就是行政保障。行政保障是指为顺利实现社会保障制度效能，政府相关部门从行政管理的层面所实施的一系列政策和规制的总称。具体包括社会保障发展规划的制定，社会保障法律法规及实施办法的出台和实施，社会保障管理机构的设置，管理人员的配备，管理职责的划定，对法律、法规、政策贯彻落实的监督检查等。与之前三种保障形式一样，行政保障亦需从理论高度进行升华和概括，并依此去指导社会保障行政管理。

行政保障理论之于社会保障制度建设也是十分重要的，因为如果没有先进的行政理论做指导，就不可能设计出合理、规范、高效的行政流程，经济保障、服务保障、精神保障的实施效果也将大打折扣。当前社会保障行政管理中存在的诸多问题和不足，与缺乏行政理论指导有很大的关系。例如，社会保障制度顶层设计不尽合理，法律法规内容与现实情况的契合度不高等。受官僚主义积习的影响，当前在进行经济保障、服务保障、精神保障的制度设计时，更多地是以政治权威和领导意志去决策，缺少深入的调研思考，民意的采纳亦极其有限，集体领导的群策群力优势并没有发挥出来，导致管理目标与管理实际偏离严重。其次，社会保障行政过程中，机构设置欠合理，责权划分不明确。过去几十年间，中央对劳动部、劳动和社会保障部、人力资源和社会保障部、内务部、民政部、卫生部、卫计委等机构进行了数次调整和改革，但地方社会保障行政机构并未能完全跟上中央步伐，没有进行相应的机构设置和改革，很多机构的名稱和责权仍然停留在二三十年前的状态，而且中央与地方、地方各社会保障归口机构之间的责权并不明晰，边界极其模糊。这些问题使得社会保障行政机构 “看上去忙忙碌碌，实则平平庸庸”，目标与效果之间存在较大差距。最后，行政管理人员配备不合理，社会保障管理效率低下。受岗位编制、用人制度、用人理念的羁绊，社会保障行政管理中配备的业务人员严重不足，且大量充斥着军转、复退，以及其他冗员部门的调配人员，学习社会保障或行政管理的专业人员及其缺乏，很多业务的开展更多是依靠经验和认知，而不是基于专业知识的指导和应用。

上述社会保障事务中行政管理问题的大量存在，阻碍了经济保障、服务保障、精神保障的有效实施，降低了社会保障的质量和水平。因此，我们亟需构建科学合理的行政保障理论，以指导繁杂的社会保障行政事务。在行政保障理论构建过程中，我们首先应对西方的行政管理理论进行借鉴和扬弃。因为，西方许多对社会保障行政管理有指导意义的理论主张，也都是在特定国家、特定时期下诞生的地方性知识，这些理论在某一国家具有实践指导意义，并不意味着对全世界所有国家都有效。我们应学会批判地为我所用，摒弃其不合时宜的部分，发扬其合理的一面，以构建中国的社会保障行政管理理论。其次，应继承优良传统，结合中国实际，构建符合中国国情的社会保障行政管理理论。中国几千年的社会保障实践，形成了一些行之有效，且能经受住实践考验的优秀做法，这些行政措施在当代中国仍然具有蓬勃的生命力，应予以继承和发扬。同时，面对纷繁变化的社会形势，社会保障行政管理亦需做出及时调整，并将这些实践活动升华为行政保障理论，指导错综复杂的社会保障行政管理。endprint

行政保障理论的主要观点可以概括为：行政保障是社会保障制度“保障的保障”，为经济保障、服务保障、精神保障的顺利实施提供行政支持。它以顶层制度的设计、法律法规的出台、具体政策的执行、组织机构的设置、人员的配备、权责的划分、监督管理等为手段，开展有效的社会保障治理。行政保障理论的学说支撑大体包括：一是马克斯·韦伯的官僚制理论，被称为“组织理论之父”的韦伯，早在20世纪初就提出了一种以专业化分工、等级制、法理化、非人格化为特征的行政组织模式。直至今日，韦伯的这一理论主張仍然对社会保障行政产生着持久的影响，无论是社会保障机构的设置、人员的配备，还是职责的划分、业绩的考核，都无不体现出韦伯官僚制范式特征，指导着社会保障行政管理的开展。二是公共选择理论，这一理论在经济学和政府公共政策之间架起了一座桥梁，认为政府活动应受经济基础的影响，并借鉴经济学的方法和工具去提高效率。〔30〕我们知道，社会保障是一种高度依赖经济发展水平的制度安排，其所做出的每一项规定和举措，都必须充分考虑当时的经济状况，经济与政策活动的紧密结合，使公共选择理论成为社会保障行政的重要理论指导。三是公共治理理论，以网络（化）治理、整体性治理、数字治理、公共价值管理为核心的公共治理理论认为，应以公共部门为主体，通过多主体协商参与，在公共事务领域公平有效地提供公共产品和公共服务，以实现公共利益最大化。〔31〕社会保障公平性、社会性、公共性的特质，要求在政策过程中同样要以实现公共利益最大化为目标，并对社会保障行政管理进行有效规范和流程控制，体现了公共治理理论的社会保障行政管理指导蕴意。

六、研究结论与讨论

回应文章开篇提出的研究意图，经过理论结合实践的深入分析，本文得出如下结论：

第一，社会保障的初衷是为生活不幸者提供物质和经济保障，因此，经济保障理论是社会保障制度的元理论，它通过货币的方式，为国民提供资金支持，以满足人们的生存发展需要。当前的社会保障制度也在经济保障理论的指导下，为国民提供着种类多样的货币支持和经济补偿。经济保障理论的经典支撑学说主要包括：福利经济学理论、新历史学派理论、福利国家理论、货币学派理论。

第二，随着社会经济的发展，以及收入水平的提高，人类的需求也发生着变化，社会保障从原来较为单一的经济保障，逐渐衍生出服务保障的新需求，服务保障理论应运而生。服务保障是指为满足公民多样化的生活需求，而提供的日常照料、医疗护理等，它以“服务”而非“现金”的形式，满足着公民别样的生活需求。服务保障理论的经典支撑学说主要包括：福利国家理论、新公共管理理论、公共服务理论、新公共服务理论。

第三，人是有感情的动物，除了有维持生产生活的物质需求外，还有寻求心理慰藉和心灵安详的精神需求。当代社会空巢化、失独风险的大量存在，社会保障被赋予了提供精神保障的重要职责，精神保障理论成为一个重要的社会保障基础理论。精神保障是指国家、社会群体和个人，为保证社会成员在精神方面的需要而设置的一套精神生活支持机制。精神保障理论的经典支撑学说主要包括：需求层次理论、ERG理论、心灵治理理论。

第四，为保证经济保障、服务保障、精神保障的顺利实施，就必须为其提供一个组织严密、运行高效的行政保障机制，来充当社会保障“保障的保障”，行政保障理论也随之产生。行政保障是指为顺利实施社会保障政策，政府相关部门从行政管理的层面所实施的一系列规制和举措。行政保障理论的经典支撑学说主要包括：马克斯·韦伯的官僚制理论、公共选择理论、公共治理理论。

第五，社会保障上述四大基础理论是一个统一的整体，各理论之间相辅相成、相反相成。基于现实情况的考量，在某一特定时期可能某一理论占主导地位，并支撑着大量社会保障实践，但其他理论及其所指导的实践活动，同样起着重要的补充作用，彼此之间缺一不可，只有四种理论同时发挥作用，才能将社会保障的制度效能最大限度地激发出来。社会保障的理论图谱及其相互关系如图1。

图1社会保障理论图谱示意图

社会保障学科的交叉性和社会保障实践内容的丰富性，决定了社会保障理论必然是一个复杂的知识谱系，我们很难用一个理论对其进行全面概括。本文从社会保障的制度内容出发，尝试性地将社会保障理论概括为经济保障理论、服务保障理论、精神保障理论、行政保障理论四类，并在每一理论下找寻其经典的支撑学说，以此绘制出一幅结构完整的社会保障理论图谱。但是，在这一理论图谱的构建中，仍有一些问题值得我们讨论，笔者在此一并提出，希望能在不断争鸣中推动我国社会保障的理论建设。一是这四种理论的穷尽性考量，即基于内容去“倒推”理论，是否做到了周全考虑，有无遗漏的内容，这关乎到社会保障理论体系的完整性。二是将精神保障及精神保障理论，单独列为社会保障的一部分内容是否合适？因为从实践来看，很多精神慰藉和精神支持有时是可以通过服务予以满足的。那么，精神保障是否应该被纳入到服务保障中去，值得继续探讨。三是在研究思路和方法上，这种根据事实去“倒推”理论的思路和做法是否成立，笔者虽然也为每一理论找寻了经典学说作为支撑，但此种研究方法是否是一种合理的创新，是否符合人文社会科学研究规范，值得从方法论角度展开讨论。

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（责任编辑：何频）endprint