社会转型、国家治理与政府信任的变迁

文/汪家焰 钱再见

社会转型、国家治理与政府信任的变迁

文/汪家焰 钱再见

从国家治理的意义上说，政府信任就是指民众在多大程度上支持和认可政府治理行为的心理反映。公民的政府信任是政府执政合法性和政策有效性的重要基础。改革开放以来，尽管经济的快速发展使中国在全球治理体系中迅速崛起，但民众与政府之间的心灵距离却越来越疏远，人们对政府的怨言也逐渐增多。总体来看，我国政府面临着信任衰减的压力，而其背后蕴藏着深刻的政治社会变迁逻辑。

政府信任及其结构分析

美国政治学者拉塞尔·哈丁（Russell Hurdin）将信任看作是一种“暗含利益的表达”，即A对B未来可能行动（暗含A的利益）的一种期望。波兰学者彼得·什托姆普卡（Piotr Sztompak）则认为，“信任就是相信他人未来的可能行动的赌博……信任是建立在对他人在未来的一些场合会如何表现进行个人推测的基础上的”。因此，政府信任实际上就是政府与公民之间的一种互动与博弈过程。从结构主义的角度来说，政府信任包含以下四个方面的要素：

第一，政府信任的施信主体：公民。公民是一个现代政治学概念，是指一种政治身份或资格（citizenship），它是随着“人民主权”原则的确立以及现代民族国家的建立才得以形成的。在现代民主政治生活中，一个“好公民”应该具备公民的主体意识，即自觉成为国家政治生活中的能动主体，积极地参与国家公共生活，并敢于理性地批评与怀疑，不盲目崇拜权威，独立自主地做出抉择并对自己的行为负责。

第二，政府信任的受信主体：政府。作为受信主体的政府，是国家的组织要素或政治机器。在现代政治生活中，按照“人民主权”的原则，政府能否正确使用公民授予的权力，有效履行各项公共职能，切实保护好民众的个人权利，就成为公民判断政府行为并决定是否信任政府的关键。

第三，政府信任的环境因素。按照组织行为学的观点，个体的行为是他们所处的环境和他们的心理特性的函数。也就是说，外在的环境对一个人的政治行为有着重要的影响。政府信任是公民与政府在互动过程中生成的，公民对政府的心理预期必然会受到外在环境的影响。具体来说，一个国家所处的经济、政治、社会和文化等方面的因素都会影响一国公民对政府的信任状态。

第四，政府信任的媒介因素。在公民与政府的互动过程中，公民对政府的可信性进行判断需要充足的信息作为依据。而在一个超大规模的现代民族国家中，公民几乎不可能直接获取他们想要知道的充足信息，更多时候需要通过各种媒介渠道间接获取。由于政府与公民所掌握的信息具有不对称性，通过各种媒介渠道传递给公民的信息就存在真实性与充分性的问题，并且直接影响着公民对政府可信性的判断，因而媒介也是构成政府信任的一个重要结构要素。

社会转型的整体呈现与政府信任的结构变化

改革开放使我国进入了现代化的社会转型时期，而我国的社会转型是一场涉及经济、政治、社会、文化各领域的整体转型过程。

第一，经济层面：从自然经济到商品经济、从计划经济到市场经济的双重转型。中国从计划到市场的经济体制转型，同时还伴随着从自然经济向商品经济的经济形态转型，两者相互影响。经济形态的转型是一个自然的历史过程，随着现代化的渐次展开，经济关系的商品化必然会逐渐侵蚀、瓦解自然经济关系，从而推动经济形态转型。商品经济的运行需要相应的市场经济体制与之相适应，计划经济体制显然无法适应这一趋势。然而，在中国特定历史条件下，它使中国在短期内摆脱愚昧落后，建立了较为完整的国民经济体系，其曾经的“辉煌”和“功绩”在人们的思想深处还挥之不去。双重转型的不一致，必然会导致商品经济中的经济诉求与国家的经济体制乃至政府权能结构之间的不协调与摩擦，这就无形中增加了我国经济转型的复杂性。

第二，政治层面：从一元到多元的利益结构转变。改革开放之前，与计划经济体制相适应的是高度集权的政治体制，执政党通过高度集中的权力统领一切，并且实现了对国家与社会的高度整合。在此背景下，国家高于一切，个体的利益与国家的整体利益是一元化的。改革开放以后，这种高度集权的政治体制结构开始松动，国家统合社会的整体结构逐渐被打破。国家与社会之间的相对分离，促进了公民社会的有限成长。因此，民众有了个体私人化的活动空间。随着市场经济的发展，民众的个体利益诉求也开始凸显，并朝着多元化的方向发展。

第三，社会层面：从整体到分化的社会结构转型。改革开放之前，国家权力的触角深入到社会的各个角落，本应维持自治状态的社会领域被体制化和国家化。改革开放以后，国家与社会有所分离。尤其是随着市场经济的发展，社会分工日益发达，各个领域分别发挥着各自的功能。然而，随着经济发展水平的不断提高，财富在社会中的分配却越来越不均衡，贫富差距不断扩大，社会阶层分化日趋严重，逐渐形成了“断裂”的社会结构。

第四，文化层面：从单一到多元的价值观念转变。改革开放之前，由于共产主义意识形态对思想文化与价值观念的高度统摄功能，广大民众的价值观念是比较单一的，领袖话语是神圣不容质疑的规范，个人不得有异质化的表达。改革开放以后，由于意识形态领域工作方针的转变，人们的价值观念日趋多元化。除了物质需求以外，言论自由、自我实现、政治表达等“后物质主义价值观”不断出现。随着公民价值观念的多元化发展，对政府的期望与要求也更高、更苛刻。

社会的整体转型也带动了政府信任的结构变迁：

首先，现代公民角色的初步形成与异化。改革开放以后，市场经济转型使得“市民”角色开始形成。但是，现代公民资格是一个由制度、观念和行动三者构成的复合体。随着市场经济的进一步发展，政治体制改革的“迟滞性”导致了现代公民资格在制度、观念与行动上的结构性失衡，后两者的发展相对迟缓。这就使现代公民角色在市场经济的大潮中逐渐发生异化，市民角色成了纵贯公私领域的主体身份，在追求自身经济利益的计算与获取中，容易导致公民公共意识的缺位和社会公共领域的价值失范。

其次，全能型政府的“退场”与“隐身”。改革开放之前，与高度集权的政治体制相适应的全能型政府，总揽一切。改革开放以后，随着体制转型的推进，全能型政府开始“退场”，政府职能转向宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。但是，这种转型并不彻底，计划经济时代的体制惯性影响依然存在，全能型政府名义上“退场”了，实际上却仍然“隐蔽性”在场，市场与社会领域的各个角落无不有政府的影子。这必然导致政府职能转变的错位，该管的事情没管好，不该管的事情管了许多而且也没管好。

再次，社会高度复杂性与不确定性的凸显。在计划经济时代，政治统摄经济、社会等其他一切领域，国家与社会高度一体化，民众的利益诉求与价值观念单一，具有高度同质性。而我国的社会转型目前仍处于“未完成”状态，即旧体制已被打破，新体制又未完全确立起来，一切都处于过渡的“混合状态”。国家与社会的相对分离，民众利益诉求的多元化与价值观念的多样化发展，使整个社会环境表现出明显的异质性。尤其是这种“混合状态”被逐步定型化，使改革与转型向纵深推进变得异常艰难，信任环境也因而充满着高度复杂性和不确定性。

最后，官方媒介与民间信息网络交叉并存。在全能型政府时代，公民认知政府的信息渠道比较单一，市民社会的声音几乎没有独立存在的空间。公民对社会主义国家建设的高昂热情主要是通过意识形态的宣扬激发出来的，表达渠道的匮乏使他们往往只能通过政府的官方话语输入，进而形成对政府的有限认知。随着改革开放的推进，国家与社会一体化结构逐渐被打破，社会公共舆论的空间有了一定的发展。尤其是信息时代的到来，互联网的发展以及各种网络信息平台的出现，在相当程度上解构了相对封闭的政治生态，民众拥有了多样化的民间信息获取渠道，然而这也给民众辨别信息真伪带来了挑战。

国家治理的功效呈现与政府信任的变迁逻辑

社会的整体转型使我国社会生态发生了巨大的变化，进而影响了我国政府信任结构的变化，也使我国国家治理的任务变得异常复杂，成为改革开放以来我国政府信变迁的内在动力。在不同的阶段，政府信任呈现出不同的态势。

（一）1978年～1980年代末：政府信任的异质化与不信任的初显

随着“文革”十年动荡的结束，依靠共产主义意识形态和领袖超凡魅力激发出来的普遍高昂的政治热情和高度的政府信任已经无法继续支撑政府的执政根基。以邓小平为核心的第二代领导集体凭借高超的政治智慧，将国家政治生活的主旋律从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，在政治意识形态上只设定了“四项基本原则”的政治底线。

20世纪80年代初，政治环境和舆论空间相比过去宽松了许多，民众在一定程度上可以有不同的观点表达。对于中国未来的期望，由于受过去不同历史记忆的影响，不同年龄段乃至不同区域的人有所不同。因此，民众对政府的信任不再是高度同质性的信任，而是呈现异质化的状态。尤其是对城市人而言，这种异质化特征就更明显了，越是年轻的群体对国家的未来越是充满着质疑。

经济体制的改革需要政治体制改革的跟进，才能够巩固改革所取得的成果。中国经过最初十年的经济改革，人民生活有了一定的改善，但同时也出现了一系列新的问题，例如社会公平、党内腐败、以权谋私、权钱交易、经济秩序混乱，等等。特别是20世纪80年代中期以后，农村改革停顿，城市改革进展缓慢，价格“双轨制”带来的“官倒”腐败，改革中遇到的种种困扰充分暴露出来，使人们在对改革深抱期望的同时，也发泄着满腹牢骚。在政治体制改革与“反对资产阶级自由化”之间的张力面前，党和政府表现出左右为难的态度，社会上针对改革的学潮运动不断发生，到80年代末达到高峰。由于政治体制改革滞后带来的种种问题，使得民众对政府失望甚至不信任的态度开始初显。

（二）1990年代：“转型陷阱”背景下政府面临信任衰减的挑战

进入20世纪90年代以后，政府对改革开放的实践与认识有了进一步的深化，依然坚持以经济体制改革为主的路线，并在党的十四大上明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了更好地实现这个目标，还提出了“机构改革、精兵简政”的政治体制改革任务。到20世纪末，我们基本实现了社会主义初级阶段“三步走”战略的第二步。到21世纪初，我国初步建立了社会主义市场经济体制，再加上法制建设的初步完善，人民生活水平进一步提升，党和政府在一定程度上获得了民众的信任，而没有滑向民众对政府失望与不信任的深渊。但是，市场经济体制的改革与发展也带来了许多新的问题。

20世纪90年代的发展使一部分人实现了“先富”。然而，“先富”起来的人并没有按照“先富”带“后富”的发展战略，切实带动其他人“后富”起来。随着物质财富的进一步增长，改革的受益面并没有扩散至全体民众，而是向少数群体积聚。这就使整个社会的阶层开始分化，贫富差距逐渐拉大，社会结构呈金字塔型，从而导致了严重的社会不公平。到20世纪90年代中后期，这种情况进一步恶化，由于旧的制度体系已经被打破，而政治体制改革又一直没有实质性的进展，市场经济体制的改革缺乏相应的制度支撑。对于那些改革的既得利益者来说，他们当然不愿意打破这种格局，而是希望将其常态化，孙立平教授称之为“转型陷阱”，即在改革和转型过程中形成的既得利益格局阻止进一步变革的过程，要求维持现状，希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化。在“转型陷阱”中，非规范的权力运作与非规范的市场运作相互媾合，导致社会和经济发展日趋畸形化，政府片面追求经济发展，而与人民百姓切身利益相关的问题却没有得到很好的解决。普通民众的切身利益受到严重损害，穷人与富人之间甚至形成了一条无法跨越的“断裂带”，社会公平正义受到破坏，社会怨恨不断累积，社会矛盾丛生，而政府则成了民众维权抗争与表达不满的“众矢之的”，政府再一次面临“失信于民”的风险挑战。

（三）21世纪以来政府信任风险的扩散

进入21世纪以来，随着市场经济体制改革的进一步深化，我国进入了一个危机多发期。从2003年的“非典”，到2005年的“禽流感”，再到2008年的大地震与国际金融危机，中国政府常常处在应对公共危机的挑战之中，国家治理体系与治理能力面临现代化转型，同时也使得政府信任经受严峻的考验。根据一些相关机构的调查数据显示，近十多年来，民众对政府的信任度总体上不是很高，政府面临着信任风险扩散的巨大挑战。

值得注意的是，近些年来我国的政府信任体现出两个鲜明特点：一个特点是政府信任出现结构性失衡，典型的表现就是“央强地弱”的差序信任格局的形成。香港中文大学李连江教授在2008年对中央领导、省领导、县/市领导三级政府领导信任度的调查显示：对中央领导“非常信任”（44．6%）和“比较信任”（40．5%）的总和高达85．1%，而对县/市领导“非常信任”（17．1%）和“比较信任”（50．0%）的总和只有67．1%。

另一个特点是政府承受的信任衰减压力越来越大，风险不断扩散。近些年来，群体性事件频发，尤其是当前互联网的发展，网络舆情发酵速度惊人，政府面临的舆论疏导压力越来越大，冲击着社会秩序的稳定，使政府面临着越来越大的信任衰减压力和不断扩散的信任流失风险。根据中国社会科学院发布的2005年《社会蓝皮书》披露，从1993年到2003年这10年间，群体性事件数量急剧上升，年平均增长17%，由1994年的1万起增加到2003年的6万起，增长5倍；规模不断扩大，参与群体性事件的人数年均增长12%，由73万多人，增加到307万多人；其中百人以上的由1400起增加到7000多起，增长4倍。这加剧了政府信任的风险考验。

总之，“治大国如烹小鲜”。作为国家治理的主要承担者，政府需要具备高超的治国智慧和强大的治理能力。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，始终基于公正透明和民主参与的治理体系，积极应对治理过程中的各种挑战，以令人满意的国家治理成效赢得公民的普遍信任。

（汪家焰系南京师范大学公共管理学院博士生，钱再见系南京师范大学地方政府治理创新研究中心主任、教授；摘自《湖湘论坛》2017年第1期；原题为《改革开放以来我国政府信任变迁的政治社会学分析》）