农用地整治项目农户有效参与分析

郑华伟　陈晓　程锦　李昌新

摘要：在构建农户有效参与模型的基础上，从参与的范围、主体、渠道、深度、效度5个维度建立农用地整治项目农户有效参与的测度体系，运用江苏省调研数据开展实证分析。结果表明，农用地整治项目农户有效参与度整体不高，后期管护阶段、施工建设阶段农户有效参与度相对较高；农户参与范围的平均比例较低，农户参与主体以农民组织为主，农户参与的广泛性不高；农户参与渠道种类较为单一，农户参与渠道的适宜性处于一般水平；农户参与深度较为有限；农户参与的充分性、自主性及其意见的表达效果、意见的接受程度、未接受意见的反馈情况等不太理想。

关键词：农用地整治；有效参与；测度；江苏省

中图分类号： F301.2 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2017）19-0311-05

收稿日期：2017-04-14

基金项目：国家自然科学基金青年科学基金（编号：71403130）；国土资源部海岸带开发与保护重点实验室开放基金（编号：2015CZEPK06）；江苏省国土资源科技项目（编号：2015005）。

作者简介：郑华伟（1985—），男，江苏淮安人，博士，副教授，硕士生导师，主要从事农村社会发展与土地利用研究。E-mail：huaweizheng2008@163.com。

通信作者：李昌新，博士，教授，主要从事区域农业与可持续发展研究。E-mail：lichxin@njau.edu.cn。 科学合理的农用地整治能够增加有效耕地面积、改善农业生产条件、提高土地生产能力、优化农村生态环境[1-2]。2011—2015年我国整治农用地约0.35亿hm2，建成高标准农田约0.27亿hm2；据统计，经整治后的耕地质量平均提高1个等级，单位面积产量平均提高10%～20%，提高了耕地生产能力；建成田间道路886.8万km，修建排灌沟渠867.4万km，种植农田生态防护林1.1亿株[3]。但是，农用地整治依然存在一些问题：农用地整治项目立项决策阶段调查不够深入、规划设计不完全符合农业生产实际情况，项目施工建设阶段不按规划设计方案施工、工程质量不高，项目后期管护阶段责权不够明确等[4-5]。为有效解决农用地整治中存在的问题，政府国土部门积极引导农户参与到农用地整治项目中，以期提高农用地整治项目的实施效果[5]。然而，各地积极探索农户参与农用地整治项目有效途径的现实情况并不乐观，农户参与多趋于形式化且有效参与度较低[4，6]。近年来学者关于农用地整治项目农户参与的研究主要集中在农用地整治项目农户参与的现状及问题[7-11]、农户参与的影响因素及参与行为[4-6，12-14]等方面，而对农用地整治项目农户有效参与的分析并不多见，而且现有研究没有考虑农用地整治项目的后期管护阶段。鉴于此，本研究构建了农用地整治项目农户有效参与测度体系，在江苏省实地调研的基础上分析了农用地整治项目农户的有效参与情况，以期为政府部门制定农用地整治相关政策提供一定的参考。

1 农用地整治项目农户有效参与测度方法

1.1 测度指标

美国学者托马斯构建了公民参与的有效决策模型，并界定了公民参与的有效性，但没有具体阐述如何诊断公民参与的有效性[15-16]。在此基础上，我国学者对该模型进行了本土化发展，开展了公共决策有效参与模型的本土化重构[17]。重构后的有效决策模型从公民参与的主体、范围、渠道、深度、效度等方面开展公民参与的有效性诊断[5]。

农用地整治项目具有农村公共物品的性质，在项目建设过程中主要涉及的公民参与主体是农用地整治项目区的农户[5，18]。因此，本研究借鉴托马斯公民参与的有效决策模型，在参考相关文献的基础上，构建农用地整治项目农户有效参与模型，在此基础上，从参与的范围、主体、渠道、深度、效度5个维度建立农户有效参与的评价指标体系（表1）[19]。农户参与范围涉及农用地整治项目4个阶段，在不同阶段，农户参与范围的内容不太一样，因此各个阶段的测度指标也有所差异，其中x1～x4为农用地整治项目申报立项阶段的测度指标，x5～x7为农用地整治项目规划设计阶段的测度指标，x8～x11为农用地整治项目施工建设阶段的测度指标，x12为农用地整治项目后期管护阶段的测度指标。农用地整治项目申报立项阶段、规划设计阶段、施工建设阶段、后期管护阶段农户有效参与的评价指标体系除了参与范围这个维度不太一样外，其他4个维度（参与主体、参与渠道、参与深度、参与效度）的评价指标体系没有差异，均包括x13～x22这10个评价指标。 表1 农用地整治项目农户有效参与评价指标体系

准则层指标层评价指标赋值参与范围x1：参与有关农用地整治的必要性及紧迫性的讨论参与=1，未参与=0x2：参与农用地整治初步方案的讨论参与=1，未参与=0 x3：参与农用地权属调整方案的讨论参与=1，未参与=0 x4：参与项目可行性研究的论证与评审参与=1，未参与=0 x5：配合设计单位的调研及时回答提问参与=1，未参与=0 x6：针对规划设计初步方案提意见参与=1，未参与=0 x7：参与规划设计合理性讨论或评审参与=1，未参与=0 x8：参与农用地整治工程质量监督参与=1，未参与=0 x9：参与设计变更的讨论或被征求意见参与=1，未参与=0 x10：参与农用地整治工程质量验收活动参与=1，未参与=0 x11：参与农用地权益分配与确权活动参与=1，未参与=0 x12：参与农用地整治项目后期管護参与=1，未参与=0参与主体x13：农户参与的主体类型普通农户=0.2，本村精英=0.4，村委会或农民组织=0.6，村委会或农民组织与本村精英=0.8，村委会或农民组织、本村精英和普通农户=1.0x14：农户参与的广泛性很低=0.2，较低=0.4，一般=0.6，较高=0.8，很高=1.0 参与渠道x15：农户参与渠道的种类数1种=0.2，2种=0.4，3种=0.6，4种=0.8，5种及以上=1.0 x16：农户参与渠道的适宜性很差=0.2，较差=0.4，一般=0.6，较好=0.8，很好=1.0 参与深度x17：农户意见到达权力层级很低=0.2，较低=0.4，一般=0.6，较高=0.8，很高=1.0参与效度x18：农户参与的充分性未能充分发表意见=0.2；发表意见相对较充分、不完全统一=0.4；虽充分发表意见，但未能通过反复比较以形成统一的意见=0.6；发表意见相对较充分、基本能统一=0.8；深入辩论、反复比较，形成了统一的意见=1 x19：农户参与的自主性农户对参与事项认识非常模糊、完全听从别人意见=0.2；农户对参与事项认识较模糊、受他人干扰较强=0.4；农户对参与事项认识较清晰，但一定程度上受他人干扰=0.6；农户对参与事项有清晰的认识，受他人干扰很小=0.8；农户对参与事项有清晰的认识，完全不受他人干扰=1 x20：农户意见的表达效果农户意愿和观点未能完整表达，且不够准确和清楚=0.2；农户意愿和观点表达基本完整，但是不够准确和清楚=0.4；农户意愿和观点表达基本完整、准确和清楚=0.6；农户意愿和观点表达比较完整、准确和清楚=0.8；农户意愿和观点表达非常完整、准确和清楚=1x21：农户意见的接受程度很低=0.2，较低=0.4，一般=0.6，较高=0.8，很高=1.0 x22：未接受意见的反馈情况很少=0.2，较少=0.4，一般=0.6，较多=0.8，很多=1.0endprint

对于参与范围维度的12个评价指标，每个指标有参与、不参与2种情况，参与的取值为1、不参与的取值为0。对于其他4个维度（参与主体、参与渠道、参与深度、参与效度）的10个评价指标采用李克特量表法进行度量，每个评价指标从优到劣分别赋值1.0、0.8、0.6、0.4、0.2。

1.2 测度模型

1.2.1 改进熵值法 不同评价指标对农用地整治项目农户有效参与度的影响程度存在一定的差异，需要对评价指标赋予一定的权重，本研究采用改进熵值法来确定农户有效参与度评价指标的权重，具体步骤如下[20-21]。

（1）农用地整治项目农户有效参与度评价指标标准化处理。由于不同的评价指标具有不一样的量纲，因此需要对农用地整治项目农户有效参与度各评价指标数据进行标准化变换[21]：

Xij″=（Xij-Xj）/sj；i=1，2，…，m；j=1，2，…，n。（1）

式中：Xij″代表评价指标标准化后的值；Xij代表第i样本第j项评价指标的原始值；Xj代表第j项评价指标的均值；sj代表第j项评价指标的标准差。

（2）进行坐标平移：

Xij=H+Xij″。

式中：Xij代表平移后的指标值；H代表指标平移的幅度。

（3）测算第j项评价指标下的i个样本值的比重：

Pij=Xij/∑mi=1Xij。

（4）测算第j项评价指标熵值。ej=-k∑miPijln（Pij），k>0，ej>0。假设Xij对于给定的j一样，则 Pij=Xij/∑mi=1Xij=1/m，此时ej达到最大值，即ej=-k∑mi=11mln1m=klnm。假设，k=1/lnm，ej=1，因此0≤ej≤1。式中：ej代表熵值；i=1，2，…，m；j=1，2，…，n。

（5）测算第j项评价指标差异性系数：

gj=1-ej。

式中：gj代表差异性系数。

（6）测算第j项评价指标的权重wj：

wj=gj/∑nj=1gj。

1.2.2 综合评价法 本研究运用综合评价法测度农用地整治项目农户的有效参与度，具体公式如下[21]：

F=∑nj=1Xij×wj。（2）

式中：F表示农用地整治项目农户的有效参与度；n表示评价指标数。

2 实证研究——以江苏省为例

2.1 区域概况与数据来源

江苏省位于我国大陆东部沿海中心，东濒黄海，东南与浙江省和上海市毗邻，西接安徽省，北接山东省，地理位置介于116°18′～121°57′E，30°45′～35°20′N之间。江苏省地处长江三角洲，平原辽阔，自然条件优越，经济基础较好。全省土地面积1072万km2，占全国总面积的1.1%；耕地面积458.33万hm2，人均占有耕地573.33 m2。2015年人均地区生产总值 87 995元，农村居民人均可支配收入16 257元，粮食总产量实现“十二连增”，现代农业的发展加快推进[22]。

笔者于2015年8月对宜兴市、仪征市及盐城市盐都区典型农用地整治项目进行了农户问卷调查，共发放调查问卷283份，回收有效问卷258份，有效率达到91.17%。在被调查的样本中，受访农户平均年龄53岁，村干部的比例为5853%，党员的比例达到56.59%；在文化程度分布上，小学占15.12%，初中占 31.78%，高中占34.50%；家庭平均年收入9.62万元，最低年收入0.40万元，最高年收入70.50万元，农业收入比例达到20.64%。

2.2 结果分析

2.2.1 农户有效参与度诊断 根据农用地整治项目农户有效参与评价指标体系收集相关数据，采用改进的熵值法测算各评价指标权重，在此基础上测算农用地整治项目农户有效参与度（表2）。农用地整治项目全过程农户有效参与度不高，测算均值为0.529 7，其中农用地整治项目后期管护阶段的农户有效参与度最高，均值达到 0.578 2；其次是农用地整治项目施工建设阶段农户有效参与度，均值为0.554 6，而农用地整治项目规划设计阶段、申报立项阶段农户有效参与度较小，这与样本项目区中农户参与现状较为吻合。由于农用地整治项目后期管护阶段、施工建设阶段的参与条件对于农户来说较为方便，农户可以根据个人情况参与自家农用地的项目后期管护、施工建设，因此农用地整治项目后期管护阶段、施工建设阶段农户参与的比例、农户有效参与度相对较高。而在农用地整治项目申报立项阶段、规划设计阶段由于农户参与机会不多、参与能力不高、参与动力不足等原因，导致农户参与比例、有效参与度相对较低（表2）。

2.2.2 农户参与范围分析 农户参与有关农用地整治项目必要性、紧迫性讨论的比例为44.57%，参与农用地整治项目初步方案讨论的比例达到53.88%，参与农用地权属调整方案讨论的比例为44.57%，参与农用地整治项目可行性研究论证与评审的比例为29.46%，配合农用地整治项目设计单位的调研及时回答提问的比例为41.47%，针对农用地整治项目规划设计初步方案提意见的比例为45.74%，参与农用地整治项目规划设计合理性讨论或评审的比例为 38.76%，参与农用地整治工程质量监督的比例达到5698%，参与农用地整治项目设计变更的讨论或被征求意见的比例为3953%，参与农用地整治工程质量验收活动的比例达到4147%，参与农用地权益分配与确权活动的比例为 49.22%，参与农用地整治项目后期管护的比例达到 50.78%。对于参与范围维度12项指标而言，参与农用地整治工程质量监督的比例最高，农户参与农用地整治项目可行性研究论证与评审的比例最低。總体而言，农户参与农用地整治项目的比例较低。

2.2.3 农户参与主体分析 从表3可以看出，对农用地整治项目农户参与主体类型而言，申报立项阶段情况（3）所占比例最高，规划设计阶段情况（4）所占比例最高，施工建设阶段情况（4）所占比例最高，后期管护阶段情况（5）所占比例最高。对农用地整治项目农户参与的广泛性而言， 申报立项阶段情况（3）所占比例最高，规划设计阶段情况（3）所占比例最高，施工建设阶段情况（3）所占比例最高， 后期管护阶段情况 表3 农用地整治项目农户参与主体类型与广泛性endprint

（4）所占比例最高。由此可見，农用地整治项目农户参与主体为农民组织，普通农户参与比例相对较低，农用地整治项目农户参与的广泛性不高。

2.2.4 农户参与渠道分析 由表4可知，对农用地整治项目农户参与渠道的种类数而言，4个阶段情况（1）所占的比例均最高，其中申报立项阶段所占的比例最高，达到了52.33%。对农用地整治项目农户参与渠道的适宜性而言，4个阶段情况 （3） 所占的比例均最高。由此可见，农用地整治项目农户参与渠道种类较为单一，农用地整治项目农户参与渠道的适宜性处于一般水平。

2.2.5 农户参与深度分析 由表5可知，对农用地整治项目农户意见达到权利层级而言，4个阶段均是情况（1）所占的比例最高，其次是情况（2）所占的比例。由此可见，农用地整治项目农户意见未达到乡、镇政府的比例最高，农用地整治项目农户参与深度较为有限，申报立项阶段农户参与深度更低。

2.2.6 农户参与效度分析 从表6可以看出，对农用地整治项目农户参与的充分性而言，申报立项、规划设计阶段情况（2）所占比例最高，情况（4）与（5）所占比例均较低；施工建设、后期管护阶段情况（4）所占比例最高。对农用地整治项目农户参与的自主性而言，申报立项、规划设计阶段情况（1）所占比例最高，情况（5）所占比例最低；施工建设、后期管护阶段情况（4）所占比例最高。对农用地整治项目农户意见的表达效果而言，申报立项、规划设计阶段情况（1）所占比例最高，情况（4）与（5）所占比例之和均较低；施工建设、后期管护阶段情况（4）所占比例最高。对农用地整治项目农户意见的接受程度而言，4个阶段情况（4）所占的比例均最高。对未接受意见的反馈情况而言，4个阶段情况（3）所占的比例均最高，情况（4）与（5）所占比例均较低。由此可见，农用地整治项目农户参与的充分性、自主性、农户意见的表达效果在申报立项、规划设计阶段不太理想，在施工建设、后期管护阶段相对较强；农用地整治项目农户意见的接受程度不够高，对未接受意见的反馈程度处于一般水平，且4个阶段水平差不多。

3 结论与建议

农用地整治项目全过程农户有效参与度不高，其中农用地整治项目施工建设、后期管护阶段农户有效参与度相对较高，农用地整治项目申报立项、规划设计阶段农户有效参与度相对较低。农用地整治项目农户参与范围的平均比例较低，但施工建设、后期管护阶段农户参与的平均比例相对较高。农用地整治项目农户参与主体为农民组织，普通农户参与比例相对较低，农户参与的广泛性不高。农用地整治项目农户参与渠道种类较为单一，农户参与渠道的适宜程度处于一般水平。农用地整治项目农户参与深度较为有限，申报立项阶段农户参与深度较低。农用地整治项目农户参与的充分性、自主性及其意见的表达效果不够理想，农户意见的接受程度不够高，对未接受意见的反馈程度处于一般水平。由此可见，农用地整治项目农户有效参与度不高的原因在于农户参与机会不多、参与能力不高、参与动力不足。为进一步提高农用地整治项目农户有效参与度，应强化农户在农用地整治项目建设过程中的主体地位，充分发挥农户的主动性、积极性；进一步健全农民组织，提高农户参与农用地整治项目的能力；完善农用地整治项目相关制度（信息公开、公众参与等），提供更多的农户参与机会；构建农用地整治项目相关配套机制，提升农户参与动力。

参考文献：

[1]Luo W B，Timothy D J. An assessment of farmers satisfaction with land consolidation performance in China[J]. Land Use Policy，2017，61：501-510.endprint