城乡一体化背景下的多元化农村公共产品供给探讨

柯昌平

(西南政法大学经济法学院 重庆 400000)

城乡一体化背景下的多元化农村公共产品供给探讨

柯昌平

(西南政法大学经济法学院 重庆 400000)

城乡一体化是旨在克服城乡二元分治格局，寻求城乡经济、社会全面、协调、可持续发展的重大国家战略，支持这一战略目标实现的关键是解决城乡公共资源的非均衡配置问题。而财政的本质就是国家从社会汲取公共资源形成收入并通过统筹安排再向社会支出以实现公共意图的特定活动，财政收支的制度安排、运作效率、结果绩效在相当程度上影响公共资源的合理配置。城乡一体化发展不能单靠财政投入的增加，而应当控制财政支出总量、提升财政支出绩效的目标定位下，通过财政支出方式的转型与相关财政法制的创新加以实现。

1 城乡一体化中财政支出方式转型的实践形态

目前我国财政支出的形态有：资本化运作，指国家通过财政拨款成立各种各类法人实体以满足公共需要所进行的支出；服务购买，指政府通过向社会多元化主体购买公共产品所进行的支出；投资合作，指政府在公共投资领域与私人部门合作提供公共产品所进行的支出；财政激励，指在政府服务购买、投资合作中，都存在通过利益诱导吸引社会主体参与公共产品供给的财政激励方式；消费者补贴，指在教育、医疗、就业、食品供给等领域推行的各种凭单式的财政支出方式。

财政激励是形成足量的服务承接着、项目承包商的有效方式，同时在联结财政资金与金融资金政策功能方面也具有其独特的作用。尤其是涉及运行周期长、建设较为复杂的大型工程设施项目，由于对私人承包商的条件设定较为苛刻，单靠市场自身的力量很有可能无法提供足量的参与竞争的市场主体，这也决定了需要更有效的财政激励措施对市场主体进行培育。

2 关于财政激励政策在农村公共服务产品服务中面临的问题

2.1政府立法作为缺位，法律保障不健全

早在1950年颁布的《社会团体登记管理暂行办法》中就明确提出我国对第三部门采取“双重管理体制”，即对第三部门的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责。现行的“双重管理体制"对我国第三部门的发展曾发挥了一定作用，但它的确存在着弊端一方面，这种“多头管理”极易引起管理的混乱。由于这两个部门在审查标准上可能出现差异，特别是两者的自由裁量权都很大，因而在具体问题上极易发生分歧，从而引发管理的混乱。另一方面，主管单位落后的管理方式束缚了第三部门活动的空间。目前业务主管单位对社团的管理主要不是制定社团的活动规范，也不是监督规范的实施情况，而是直接干预、参与甚至操纵社团的一切活动。《条例》赋予了业务主管单位无上的管理权限和广泛的管理责任。这种管理方式使第三部门应有的民间性所剩无几，极大地影响了第三部门专业能力的发展，这使第三部门无法独立自主的运行。而在历次的机构改革中调整了的政府职能迟迟不能落实到位，在第三部门的登记注册、监督管理、优惠税制等诸多方面，不仅约束过严而且彼此不配套、不协调、不到位，严重制约了第三部门的发展。

2.2农村公共产品市场供给的监督约束

农村公共产品的市场化供给并不意味着政府从公共产品供给领域的全部退出，而是应该作为监督者发挥对市场的规制作用。现实中仍然现象，这都需要政府在其中发挥监督者的市场规制作用。存在着农村公共产品消费者与农村公共产品供给者间由于信息不对称而影响农民福利的。

3 构建政府主导下农村公共产品多中心供给体制的措施

3.1竞争机制的引入

引入市场竞争机制，改善现有的政府双重垄断、生产效率低下，供给短缺和供给过剩并存等一系列不容乐观的农村公共产品供给现状。学者们在关于供给与生产的区别上早有论述，并分析过一些具有排他性的农村准公共产品，市场的供给效率和供给质量高于作为生产者的政府，因而农村公共产品的政府供给激励不仅来自于其他地区横向地方政府的竞争，也来自纵向市场与第三部门的激励，从而对政府供给效率的提高是一种激励。同时完善市场准入制度，政府在退出农村某些公共服务领域，引入市场化供给主体的过程中，予以明确进入主体的资格、进入规模、进入程序、进入者的权利和义务、以及是否对所有主体给予了平等的条件和机会，否则容易造成对部分潜在的私人供给主体的政策歧视从而影响多元化供给局面的形成，也易造成供给中的不公。

3.2实施合理的激励政策

农村公共产品绝大多数是以准公共产品的形式存在的，与其他私人产品相比，其“外部性较强，赢利性较弱"。为此，政府应对各种供给主体进行适当的补偿或付费，间接扶持和引导各种供给主体进入农村公共产品供给市场以减少私人在利益上的损失，吸引私人投资公共产品。一是实施一定的税收优惠政策。在农村公共产品上的投资可以带来相应比例的免税或减税，降低各种供给主体经营的成本，减少其投资风险，进而吸引更多的主体参与进来。二是发放财政补贴或为之付费，提高农村公共产品供给收益。三是提供融资担保，当私人企业供给农村公共产品出现资金短缺时，政府应充当融资担保人的角色，保证其投入的持续性。四是利用冠名权和建碑立传的方式进行精神鼓励。五是对农业和农村公共产品的投资提供中长期低息贷款或发放补助金等，吸引投资者参与农村公共产品的生产。

3.3建立科学的绩效考核机制

政府的主要职能是为公众提供良好的公共服务，而不是从事竞争性和生产性的经济活动。在市场经济条件下，凡是能够通过市场机制的自发调节实现资源合理配置的地方，政府都不要去干预。对政府官员的考核应该从原来的硬性经济数量指标转到公共产品供给水平上来，把实现全体社会公共利益、保证人民的健康、安全作为政府的主要职能，使用科学严格的政绩考核体系，建立以提供公共产品和服务为中心的政绩评价机制，杜绝官员考评中的政绩化倾向。

3.4完善转移支付制度

随着税费改革的深入展开，农业税逐步取消，一方面减轻了农民的负担；另一方面也造成了财政收入的减少，尤其是不发达的农业地区的县乡财政。如果缺少中央和省政府的转移支付，相当一部分的县乡政府将无法正常运转。因此，完善财政转移支付制度是急需解决的重要问题。中央政府在农村税费改革中提出“三个确保"的具体要求，确保农民负担明显减轻，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。而要真正实现这“三个确保”的具体要求，则必须依靠中央政府和省级政府对县乡基层政府的适量转移支付资金的支持。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距，直至最终消除城乡差别，使城乡公共产品与服务水平实现均等化。

柯昌平(1992-)，男，陕西汉中人，西南政法大学2016级硕士研究生，研究方向：财税金融法。

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：1672-5832(2017)09-0096-01