社区养老服务资金多元投入机制研究

（苏州卫生职业技术学院江苏苏州215009）

政府在最初推行社区养老服务时，是社区养老服务资金的主要提供者。但随着福利社会化的快速发展，社区养老服务的单一性财政支付制约着社区养老服务的市场化发展。为加速社区养老服务业的发展，提升社区养老服务质量，社区养老服务的供给过程中必须吸收更多的社会资金，这就需要政府在政策导向上给予积极支持，培育公平竞争的市场环境，形成社会完善社区养老资金供给、社区解决养老服务问题的格局。

一、社区养老服务的经济属性分析

社区养老服务就是通过政府主导、社会介入、市场运营，以家庭养老为基础，以社区服务为依托，以专业化服务为支撑，向居家老人提供生活、医疗和娱乐等多方面的服务，它融合了家庭养老和机构养老的优点，并把这种融合延伸到整个社区，具有很强的可复制性和可迁移性。

从内容和特征属性来看，社区养老服务可以界定为准公共物品。首先，社区基本养老服务具有非排他性，是针对全社会的公共产品，符合条件的老年人都可以通过一定的渠道和方式获得。其次，社区养老服务在某些层面上具有竞争性，比如在上门生活照料服务人员和医疗服务人员不足的情况下，社区养老服务具有竞争性。最后，社区养老服务具有明显的正外部性，可以有效改善老年人群的健康状况和生活质量，减少家庭成员的照料负担。社区养老服务的经济属性可以从以下几方面进行具体分析：

（一）社区养老服务的非排他性。十八大报告指出：整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。由此可见，享受基本养老服务是每一位老年人的基本权利，将没有付费的消费者完全排除在养老服务消费之外是不可能的，也就是说养老服务的非排他性是一定条件下的非排他性，是一种社会经济属性。

（二）社区养老服务的外部性。外部性是指某个经济行为个体或组织的行动有益于或有损于其他个体和组织的情况。社区养老服务的有效供给有利于老年人的生活幸福，节省家人的时间和精力，同时也解决了老年人的后顾之忧。因而，完善的社区养老服务可以提高社会的总体福利发展水平，具有正外部性。

（三）社区养老服务的私人产品属性。消费者从生产者或供给者提供的养老服务中获得收益或效用，并支付相关成本。基于养老需求的层次性、差异性特征，养老服务供给的层次也应该是多样化的。不同需求层次的养老服务，支付的费用也不相同，高端养老服务需要高额付费成本。因此，从这个角度来看，养老服务具有私人产品的性质。

二、社区养老服务资金投入主体分析

从社区养老服务经济属性的三个层次来看，社区养老服务既包含私人产品，也包含纯公共产品和准公共产品。面对不同层次需求的老年人，供给的养老服务具有不同的经济属性，因此，在资金投入主体上也应从三个层次进行分析。

（一）纯公共产品层次的养老服务资金投入主体。养老服务中的纯公共产品是指由政府财政和民政等部门免费向老年人提供的服务和产品。政府作为社会基本养老服务资金的主要投入者，鼓励社会捐资，以做到“保基本、广覆盖、可持续”。各级地方政府结合本地区的生活水平和经济发展水平设定本地最低生活标准，在此基础上供给基本养老服务，以实现本地区老年人的最低生活保障。中央与地方财政资金的共同投入，可以确保全体老年人得到最基本的养老服务，以体现社会的公平与平等，保证纯公共产品层次养老服务的可持续供给。

（二）准公共产品层次的养老服务资金投入主体。养老服务中的准公共产品是指特定的组织或团体提供的低于市场价格的养老服务。随着市场经济的深入发展，由政府来统筹管理的养老服务事业，逐渐发展为政府向非政府机构购买养老服务，养老服务资金投入主体由政府主导变为政府引导，因为这部分养老服务的有效供给可以提升养老服务的质量和水平，也可以减轻年轻一代的家庭负担，使他们可以创造更多的社会价值。当然，准公共产品的养老服务供给绝不意味着完全脱离政府，为防范“市场失灵”，政府这只“看不见的手”仍然在该领域资金投入中发挥着无可替代的作用。

（三）私人产品层次养老服务的资金投入主体。养老服务中的私人产品是指老年人依照市场价格而购买并独自享用的服务。伴随着社会经济的快速发展，越来越多的老年人选择高层次的、具有排他性和竞争性的养老服务。这部分产品的供需是由市场机制动态调整的，所需资金也基本通过市场化方式来实现。实践证明，私人产品层次的养老服务资金需求是政府无法独立有效提供的，政府应该对巨额的社会资本加以有效引导，调动社会民间资本投入到高端养老服务产业化中的积极性，充分发挥高端养老服务资金投入的政府引导功能，实现养老服务资源配置的优化。

三、社区养老服务资金投入困境

（一）政府资金支持社区养老服务的困境分析。当前，我国即将进入人口老龄化社会，单一的政府资金投入模式已经不能满足对社区养老服务日益扩大的需求。西方国家的社区养老服务经验告诉我们，政府全包式的财政资金投入无法建立起一个长期、稳定的社区养老服务体系。地方政府资金投入方式的不稳定性和不精准性，导致许多地方社区养老服务体系的建设脱离了良性循环发展的轨道。同时，不少地方政府基于惯性思维，没有制定完善的鼓励政策和支持机制，吸引不了更多的组织参与到社区养老服务体系建设中来，这也是制约社区养老服务发展的重要原因。

（二）社会资金支持社区养老服务的困境分析。社会资金是助推社区养老服务水平与质量提升不可或缺的要素，社会资金在社区养老服务体系建设中整合了社会资源，扩大了养老服务资金来源。但是，很多情况下，政府在养老服务中的服务型职能没有得到充分发挥与体现，经常出现大包大揽的现象，其根源在于许多地方政府对社会资金存在矛盾心理：一方面政府对社会资金发展社区养老服务的效果持肯定态度，另一方面政府顾虑与担忧对社会资金放松管理会出现一些社会问题。因此，政府在社区养老服务中引导与管控社会资金的举棋不定，造成社会资金在投入社区养老服务过程中具有强烈的行政色彩，造成社会资金难以支持社区养老服务发展的困境。

（三）家庭资金支持社区养老服务的困境分析。自实行计划生育以来，我国家庭人口数量逐渐减少，家庭快速向小型化、扁平化转变。同时，现代社会中老年人的需求越来越多样化，不仅有照料日常生活的物质需求，也有休闲、娱乐等精神需求，更有医疗护理的保健需求。在这种状况下，传统的以家庭资金支持养老服务的模式越来越困难，不仅体现在金钱与时间方面，也体现在养老服务项目的满足与供给方面。在多种养老服务诉求的背景下，受到家庭资金投入的约束，社区养老服务的优越性和便利性亦很难得到充分体现。

四、构建社区养老服务资金多元投入机制的对策

（一）优化政府资金的投入结构，发挥引导作用。政府在社区养老服务中的资金投入应发挥两项功能：一是保障老年人享有基本的养老服务，确保养老服务事业的公平性。二是引导社会资金和家庭资金投入社区养老服务，提高社区养老服务的供给效能，提升服务水平和质量。通过建立政府资金的长效投入机制、优化政府资金的投入结构，破解社区养老服务的资金困局，使政府资金成为发展社区养老服务的“稳压器”。随着更多的社会资金参与到社区养老服务的建设与发展中，政府资金应不断加强导向功能，鼓励更多的社会组织加入到社区养老服务的建设事业中。

（二）扩大政府购买的规模、确定资金的投入边界。随着我国社会经济的快速发展，人们对养老服务内容的诉求日益多元化，以往政府全权负责养老服务的模式已经无法有效满足社会经济发展的需要。起源于西方国家的政府向社会组织购买养老服务的模式，不仅能够加强政府的养老服务功能，更极大地激活了市场经济的活力。当前，政府购买养老服务不再是一种观念，更是一种新机制和新方法，政府通过购买养老服务可以加快政府管理体制、社会管理体制改革，对打造服务型、效能型政府有着积极意义，对于推动和培育社会养老服务组织发展也有着重要的促进作用。与此同时，应明确各级政府承担的社区养老服务资金投入边界，并借助审计和监督机制来保障资金的使用效能。

（三）实现养老服务的家庭医保联动、鼓励商业险种开发。对于老年人来说，医疗费用占其支出的较大比例，使用医保卡的几率也大得多，因此可以实行家庭医保联动机制，由家庭当事人根据相应的规章办理联动手续。当老年人的医保卡进入付费临界点时，可以联动到子女的医保卡上进行支付，既缓解了老年人的资金压力，也使部分年轻人的医保卡得以充分使用。与此同时，还可以进一步放宽当前的政策，鼓励子女利用卡内充足的余额为父母购买相应的商业医疗保险，进一步打通家庭医保资金的联动范围，拓展家庭医保联动的使用效能。社区养老服务资金的投入不仅要平衡现在，还要兼顾未来，因此，商业养老保险是拓展养老金融的最佳选择。政府应通过政策引导保险公司开发多种类型的商业护理保险产品，对特定的群体进行精准的投放与推广。

（四）整合多元投资主体，构建“多投一体化”体系。社区养老服务是一个系统化的事业，社区养老服务资金投入主体之间必须合理分工，才能有效协作，最终达到提升社区养老服务质量的愿景。首先，要遵循社区养老服务建设发展的规律，对养老服务投入风险分担要有周全的预案，政府与社会组织的契约合同应尽量考虑和界定责权，明确资金投入风险分担机制，按照“风险适宜承担”的原则，发挥各方比较优势。其次，通过社区养老服务专业化发展，加快培育社区养老服务专业市场，形成规模经济，实现社区养老服务的可持续发展。再次，设立政府引导型基金，促进社区养老服务产业化发展。基金应专注于投资社区养老服务产业领域，通过基金杠杆形成国有资本、民间资本共同参与的多元化投资格局，以撬动数倍资本来加速社区养老服务的产业化发展。

（五）社区与家庭筹资的协作互动，搭建社区养老服务平台。在充分发挥社区辐射功能的基础上，挖掘可利用的家庭资源，逐步完善社区养老服务体系。以社区为中心，整合民政、劳动保障部门以及家政服务业等多方力量，搭建社区养老服务工作的网络服务平台。设立社区养老服务捐赠热线，形成社区、驻地企业、家庭多方互动连锁的服务中心，串联不同社区之间的物质资源，实现不同社区之间的资源共享，优势资源互补，提高社区物资、设备使用效率，有效防止资源重复建设、浪费的现象发生，最大限度地弥补社区养老服务资源的不足。

（六）融合多种资源要素，实现各方优势协作互补。多种资源要素的有机融合是社区养老服务体系良好运作的基础与前提。应遵循“优势资源共享”的原则，对多种资源要素进行组合、优化，使其在社区养老服务体系中发挥最大效能。强化政府与非营利组织的合作，为了确保政府投入资金的使用效能，应以绩效为导向，对社区养老服务的效果进行评价与考核，把考核的结果作为资金投入的参考。为了确保社区养老服务资金投入的精确、公平，可以借鉴西方国家的成功经验，借助职业化的评估机构对社区养老服务工作进行评估，在评估的过程中侧重于吸纳广大社会公众和社会团体的意见，定期开展全面评估工作，实现社区养老服务资金投入各方优势互补。

五、结束语

在社区养老服务引入资金多元投入机制的过程中，政府相关部门需做好前期市场调研，考量、确认、评估运行过程中的风险因素和因子，同时分解风险，明确哪些风险需要由政府分担，哪些风险需要其他投资机构知悉，并制定切实可行的方案，各司其职。我国社区养老服务体系在不断完善的过程中日益彰显出强大的社会功能和经济价值。社区养老服务的社会功能也从单一的解决老年人生活问题的广度转向提升老年人生活品质的高度，社会养老服务的经济价值也由以往的弥补政府投入资金不足转向拉动经济走出困境，走向大改革、大公益、大民生。成熟的社区养老服务筹资模式有助于社会资本参与社会养老服务事业建设，提高公众社会服务意识，增强社会黏性，需要从更宏观的角度去理解其他投入主体对养老以及其他公共领域发展及社会治理的功能作用。