金砖国家合作机制研究

摘要：金砖国家合作机制已建立十年多，取得显著进展，但总体尚不完善。习近平主席提出金砖国家应共同推进“经貿大市场、金融大流通、基础设施大联通、人文大交流”建设，系统设计出了金砖国家务实合作的四个方向。金砖国家应共同推动自贸区建设，加强互联互通能力，在资源能源、基础设施建设、高技术产业、农业等重点领域开展国际产能合作，深化金融合作，推动国际金融体制改革。在向这四个方向努力的同时，要加强政策沟通协调，完善组织架构和常态化合作机制，从而推动金砖国家合作不断深化。

关键词：金砖国家；金砖自贸区；国际产能合作；国际金融改革；金砖合作机制

2001年美国高盛公司经济学家吉姆·奥尼尔首次提出“金砖四国”概念（BRIC）。2006年，金砖国家领导人举行首次正式会晤，正式启动了金砖国家之间的合作机制。该合作机制建立十年多来，合作内容不断升级与深化，合作领域渐趋扩大与务实，金砖国家在国际社会的影响力和话语权日趋增大，成为新兴经济体和发展中国家在国际社会上的“代言人”，以及实现全球治理模式创新和结构改革的“助推器”。2013年，习近平主席在金砖国家德班峰会上提出金砖国家务实合作的“四大倡议”，即推动金砖国家建立贸易领域的一体化大市场、金融领域的多层次大流通、基础设施领域的陆海空大联通、人文领域的大交流，在2015年的金砖国家果阿峰会上，习近平主席继续强调了“经贸大市场、金融大流通、基础设施大联通、人文大交流”的抓手作用，这为金砖国家进一步深化合作制定了大方向、谋划了大思路。未来应按照上述四大方向和目标，充实内容、细化设计、规划步骤，同时加强政策协调和组织机制建设，使金砖国家合作从广度和深度上都能迈上一个新台阶，塑造金砖国家的共同优势，逐渐形成利益共同体、责任共同体和命运共同体。

一、路径一：建设金砖国家自贸区，形成统一的投资贸易大市场，打造互利同赢的利益共同体

WTO多哈回合受阻后，全球经济格局日益从全球化向区域化、次区域化演变，各类多边、双边FTA层出不穷，这其中规模最大的要数欧盟和北美自由贸易区，这两大组织均是由发达国家主导的。美国前总统奥巴马力推的TTIP希望把欧洲和北美两大市场统一起来，力推的TPP希望把北美和东亚的日本、韩国、新加坡以及大洋洲的澳大利亚、新西兰等统一起来，从而形成全球范围的发达国家统一大市场，而这一体系是不包括广大新兴经济体和发展中国家特别是金砖国家在内的。这说明，无论在当前的世界经济格局中，还是被发达国家意图规划设计的未来经济前景中，发达国家都处于“核心”位置，而金砖国家是被边缘化的。其关键原因是金砖国家缺乏一个统一的经济组织，一个人口占全球40%以上、经济总量占全球四分之一左右的国家集团并没有形成一个统一的大市场。金砖国家必须联合起来，一方面，金砖国家应继续倡导建设开放型世界经济，支持多边贸易体制，反对部分发达国家的保护主义倾向和构建排他性局部自贸体系的企图，推动多哈回合谈判进程，维护新兴市场国家和发展中国家的正当权益。另一方面，必须要加速推进金砖国家自贸区建设，明确自贸区建设的时间表和路线图，力争建立统一的自由贸易大市场。

金砖自贸区建设应坚持“两条腿”走路：一方面，要加快启动中印、中俄、中巴、中南等各双边自贸区谈判，通过双边自贸区的达成来促进多边自贸谈判的对接，中国应在其中发挥重要的领导和示范作用；二是金砖自贸区多边谈判可从低标准做起，逐渐向高标准过渡，考虑到金砖国家总体发展水平距发达国家还有一定差距，初期谈判重点应放在贸易、投资和便利化机制建设，如大幅降低区内贸易关税水平，减少各种形式的贸易壁垒，允许区内资本自由流动，推动外资审查放开和人员往来便利化等，而不适宜在初期采取类似于TPP和TTIP在知识产权、劳动、环保、仲裁等方面的高标准。未来随着金砖自贸区初期1.0版的启动和建设，可再进一步研究提高标准，形成2.0版。

二、路径二：加强金砖国家互联互通能力建设，打造多层次、高维度、立体化的通道体系

一是推动“一带一路”向巴西、南非等国家拓展。在目前已公布的“一带一路”倡议中，俄罗斯、印度是沿线重要国家，而巴西、南非是不包括在其中的，“一带一路”是开放性、全球性的合作平台，随着“一带一路”建设的推进和深化，未来应该将巴西和南非纳入到“一带一路”的覆盖范围，并使其成为“一带一路”沿线重要战略支点国。

二是打造中、印、俄陆上互联互通大动脉。从地理分布上来看，金砖国家距离较远，密切各方联系更需通畅便利的交通通道。陆上交通主要是中俄印三国。目前中俄之间已有两条亚欧大陆桥连接，特别是随着中国“丝绸之路经济带”建设的推进，渝新欧、郑新欧等各类“X新欧”不断推出，中国东部沿海、东北、华北、西北乃至西南地区可通过满洲里、二连浩特、霍尔果斯等口岸直接连通莫斯科乃至欧洲地区，形成了从太平洋到波罗的海和大西洋的大通道。中印之间陆上交通十分不畅，这是制约中印经贸往来的重要瓶颈，未来可在两个方向上推动中印陆路联通设施建设：一是推动青藏铁路延伸线建设，未来使青藏铁路从拉萨、日喀则进一步延伸到尼泊尔加德满都，再向南延伸至印度并与印度铁路网接轨；二是打通从我国云南经缅甸、印度东北部、孟加拉国至印度广大内陆地区的孟中印缅大通道。俄印之间目前也尚未形成通畅的交通通道，由于印度和巴基斯坦的传统矛盾、阿富汗地区的复杂局势，印度直接向北经巴基斯坦、阿富汗、中亚至俄罗斯的陆上通道很难打通。近期，俄、印、伊朗、阿塞拜疆联合提出“第二苏伊士运河计划”，即从孟买经海路至伊朗阿巴斯港，再从伊朗换铁路经阿塞拜疆至俄罗斯。总体上看，中俄印三国的互联互通除中俄两国通道建设具有较好基础外，中印、俄印通道建设仍处于设想阶段，如果这两大通道也能建成，未来将在欧亚大陆上形成一个以中亚为核心，连接东亚、南亚和俄罗斯的大三角形交通网络，这将彻底改变整个欧亚大陆乃至全球的地缘格局，麦金德的“世界岛”设想很可能会实现。

三是重点加强中、印、南、巴四国海上通道建设。目前中印之间主要海上航线是从中国沿海港口至印度西部孟买港和东部钦奈港，但印度其他一些重要港口如加尔各答港等与我国联系并不十分紧密，我国可积极参与加尔各答港等港口基础设施建设，加强我国港口与加尔各答港的对接合作，这对于我国与印度东北部地区经济合作意义重大。中国和巴西之间海上航线主要通过巴拿马运河，近期巴拿马运河将完成扩建，新一代大型船舶可通过该海峡，海峡吞吐能力也将翻倍，这对于中巴海上互联互通将会发挥积极作用。与此同时，我国应积极推进“两洋铁路”建设进程，为巴西打造西部出海口。中国与南非之间的海上通道是较为畅通的，作为发展中国家，南非的港口等基础设施也有扩建需求，这也是中国可以积极与之合作的领域。endprint

三、路径三：在资源能源、基础设施建设、高技术产业、农业等重点领域开展国际产能合作，打造利益共享的金砖国家产业价值链

一是要在能源资源，特别是石油、天然气、铁矿石等领域开展深入合作。金砖国家中，俄罗斯、巴西、南非是重要的能矿产品供给国，中国和印度是全球最重要的能源资源需求国，金砖国家内部的能源矿产品交易占全球市场较大比例，但无论是供方还是需方，金砖国家都不掌握国际能源资源产品的定价权，能源资源价格的大幅波动对供需双方的经济平稳运行都会产生重大不利影响。前些年能源资源价格高涨时，中印等主要需求市场的经济运行成本较高。近年能源资源价格下跌，俄罗斯、巴西由于能源资源产业在国民经济中占比过高，经济结构过于单一，造成其经济大幅衰退。金砖国家应在石油、天然气、铁矿石等大宗产品的国际交易方面展开合作，可由供求双方根据供需情况协议确定基本价格，在此基础上建立金砖国家能矿产品现货、期货交易市场，通过市场调节形成实际价格，打造能与芝加哥期货交易所抗衡的定价体系，由于金砖国家内部的巨大供需量，这一价格将会对全球价格发挥决定性影响。

二是在基础设施建设领域开展合作。相比发达国家，金砖国家基础设施建设水平相对滞后，特别是印度、巴西等国，基础设施需求十分巨大，但现有基础设施服务供给水平还远远不能满足需求。中国基础设施建设能力和技术水平在全世界居于前列，可为其他金砖国家提供工程承包、建设、运营、设备供应等方面的服务，这也是中国优势产业“走出去”的重要机遇。当前，金砖国家基础设施建设还面临资金不足的难题，一些重大工程项目建设心有余而力不足，由中国主导或参与的亚洲基础设施投资银行、金砖开发银行、丝路基金就是为了弥补现有国际多边金融机构在基建方面能力的不足，这些机构可以向金磚国家基础设施建设方面有所倾斜。

三是金砖国家可以在高技术领域开展合作。金砖国家在工业化的进程中，各自形成了某些优势的部门和产业，如印度的无线电传输、软件技术，南非的运输设备技术和矿业开采技术，巴西的农业技术、支线飞机技术，俄罗斯的军工技术以及中国制造业、互联网技术等都具有一定优势，可以互相合作，取长补短，合作也有助于放大各自的产业优势，形成优势互补的产业体系。同时，金砖国家也可在新能源、新材料、生物医药、信息技术、智能制造等前沿领域开展合作，突破发达国家在高技术领域的封锁，推动产业结构向高端迈进。

四是在农业领域开展合作。中印两国是世界上人口最多的国家，对农产品有巨大需求，而俄罗斯、巴西是农产品大国，有巨大的农产品供应能力和生产潜力，金砖国家在农产品领域合作空间巨大。要打破金砖国家农产品投资贸易壁垒，允许企业到其他国家从事农产品种植、贸易、物流，鼓励各国企业开展农业技术合作。

四、路径四：加强金砖国家金融合作，推动国际金融体制渐进式改革和补位式改革

金砖国家合作机制建立以来，五国在金融领域合作已取得了显著进展，已形成了金砖合作银行和应急储备机制两大合作金融机构，这是对现有国际金融制度框架和治理结构的变革和补充，是在不改变当前国际金融格局的情况下，更好地反映世界经济格局变化的一种尝试。展望未来，金砖国家在金融合作方面还有巨大空间，要坚持渐进式改革和补位式改革的总体思路，不另起炉灶，逐步推进国际金融治理向公正、合理、有效方向发展。

一是要优化现有金融合作存量，更好地发挥金砖合作银行和应急储备机制两大金融机构的作用。战后形成的发达国家主导的布雷顿森林体系迄今没有得到合理变革，尤其难以体现新兴经济体和发展中国家不断壮大的趋势，包括世界银行、IMF、SDR、亚行等在内的国际金融体系改革推进缓慢，只有新兴经济体和发展中国家联合起来，才能改变根深蒂固的旧的金融机制。金砖国家联合成立的金砖开发银行和应急储备机制就是对原有体制的重要突破，这两大机制是金砖国家合作走向实体化的重要载体，在推动“南南合作”、加速国际金融格局多极化方面具有重要意义。金砖国家银行要进一步发挥好“为金砖国家以及其他新兴市场和发展中国家的基础设施建设、可持续发展项目筹措资金”的功能，制定更适合发展中国家的优惠贷款政策，以金砖国家经济发展和改善民生为原则制定贷款标准，不设置强制性政治附加条件，使新兴经济体和发展中国家可以通过新的金融平台和机制、享有更多平等民主地获取资金的权利。应急储备机制不仅是金砖国家联合应对国际金融风险、构建共同的金融安全阀的需要，也是对现有全球金融安全网的补充和强化，未来要进一步发挥好金砖国家金融稳定器的功能，增强金砖国家共同抵御风险的能力，同时加强与欧洲稳定机制、清迈倡议多边化机制等全球重要稳定机制的合作，共同预防和缓冲可能发生的金融风险。

二是加强货币互换、本币结算和本币融资，削弱美元霸权。全球金融危机起源于美国，根本原因是流动性泛滥和监管制度漏洞。全球金融危机后，美国量化宽松导致国际金融市场大幅波动，近期围绕美元加息，全球市场也经历了多次大起大落，美元绑架了全球资金的供给和流向，在这种情况下，身处国际金融边缘地位的金砖国家必然会受到冲击，不利于经济平稳发展。金砖国家必须携起手来，共同应对国际金融市场动荡的不利影响。金砖国家应加强各国本币互换，增强各国货币在金砖国家集团内的流动性，鼓励各国使用金砖国家货币结算，互相将对方货币纳入储备篮子，降低对美元的依赖度和借用美元换算的成本和汇率风险。同时金砖国家应积极开展证券市场合作，应允许到其他金砖国家市场上发行本币债券，允许其他金砖国家到本国发行外币债券，培育双边本币债券市场。要加强股票市场的互联互通，推动股票市场互相开放，探索建设股票共同交易平台，组建大宗商品共同交易平台，形成大宗商品的定价能力等。

三是共同推进IMF和世界银行等国际金融机构改革进程。国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）是全球金融治理体系的两大支柱。随着新兴经济体特别是金砖国家经济力量的增强，这两大机构被迫要做出反应和调整，要实现向更加公平合理方向改革。2010年，IMF曾提出将超过6%的份额转移给新兴市场国家和发展中国家，但受美国阻拦至今仍未实现，这反映出新兴市场国家和发达经济体在IMF的话语权仍严重不对等。在世界银行中，新兴经济体也面临相似问题，发达国家掌握着世界银行的多数投票权，人事安排上也偏袒发达国家，压制着发展中国家的合理诉求。因此，金砖国家必须在IMF和世界银行中加强合作，共同发声，积极推动两大机构投票权和人事权改革，增加新兴市场国家和发展中国家的话语权和发言权，努力维护共同利益。endprint

五、路径五：加强政策沟通，形成较为固定的组织架构和常态化合作机制

一是在组织建设上要由松散型向紧密型发展。目前金砖国家已形成了以领导人会晤为引领，以安全事务高级代表会议、外长会晤等部长级会议为支撑，在广泛领域开展务实合作的多层次架构。但总的来看，金砖合作仍以协商和沟通式的务虚合作为主，尚未形成具有纲领性和程序性的制度文件，也未形成常设的办事机构，组织结构较为松散。未来应进一步推动金砖合作的建章立制工作，要将金砖国家合作的原则和规范形成纲领性文件，要将金砖合作的规则和决策程序制度化，要建立常设秘书处，处理日常事务，并在秘书处下组建国际安全事务委员会、金融合作委员会、贸易委员会、文化委员会等若干委员会，处理相关实际问题，推动金砖合作从“概念”走向“实体”，从“论坛化”走向“机构化”。

二是建立常态化的协调合作机制。要加强金砖国家在地区安全、国际反恐、气候变化、网络安全、国际政治经济体系改革等国际重大问题的沟通协调，形成统一立场，各成员国应在金砖国家秘书处常驻代表，结合定期或不定期的领导人会晤和部长级会议及各事务委员会，充分对接关于国际重大问题的思路和想法，凝聚共识，使金砖国家能够对外统一成一个声音，共同改变国际政治经济不合理秩序。同时要允许其他国家在金砖国家派驻观察员或代表，使金砖国家合作机制成为凝聚世界上广大发展中国家，体现发展中国家声音的平台和载体。

三是建立争端对话解决机制。在金砖国家内部，也存在诸如地缘政治、边界领土、贸易摩擦等争端，有争端并不可怕，关键是要建立一套使各国能够就争端问题充分对话解决的制度体系，使局部的争端问题不至于扩大化，影响到金砖国家的整体合作。争端对话解决机制可分为常设和非常设两种，如对于贸易摩擦、反倾销与贸易制裁等常态化问题，可授权秘书处下的贸易委员会予以及时解决，而对于地区安全、国际关系等重大问题可开展不定期会议，以临时性圆桌会议形式予以讨论解决。

四是建立新成员加入机制。金砖国家不应只成为五个国家的封闭机构，而应建成一个面向广大新兴经济体和发展中国家的开放平台。在国际社会上，金砖国家概念提出后，又出现了“新钻11国”、“展望5国”、“灵猫6国”、“新兴经济体11国”等概念，包括了目前全球经济增长速度较快、具有较大后发优势的国家，这其中有不少国家和金砖国家具有相似的利益诉求，都希望加入最具影响力的金砖国家合作机制中。金砖国家必须建立允许其他经济体特别是新兴经济体和发展中国家加入的体制机制，妥善处理好金砖国家与其他后加入经济体的关系，使其不会被新加入成员国带来的众多议题所内耗而功能停滞，又能最广泛的凝聚所有成员国的诉求。

五是建立金磚国家“二轨”对话机制。金砖国家合作机制自诞生之日起，就面临西方舆论渲染的“金砖威胁论”、“金砖破裂论”、“金砖失色论”等批评，其根本目的是希望拆散金砖国家合作机制，降低金砖国家国际影响力。同时这也说明，之所以这些舆论有广泛市场，一个重要原因是金砖国家对外舆论输出能力总体不足，需要通过智库、媒体等加强共同对外发声。另一方面，金砖国家内部在一些政治、经济、安全问题上也认识不一，影响了合作效果，需要智库等机构进一步加强对话，形成在国家领导人、部长会议及政府相关部门合作“一轨”外的第“二轨”合作机制，强化沟通交流与对外宣传双重职能，既能真正形成全方位、多层次的互通有无，又能抗衡西方国家对金砖国家的不利宣传。

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*本研究得到中国国际经济交流中心重大基金课题“金砖国家合作机制研究”支持。

（作者单位：中国国际经济交流中心）endprint