环境行政监管追责的诉讼之路

刘章

摘 要：随着我国经济的迅速发展，环境污染、生态破坏等问题却日益严重。以直接或间接的方式影响着环境公共利益的违反法律的行政活动的日益增长是主因之一。现有的行政诉讼体系中尚没有环境公益诉讼制度，无法满足保护环境公共利益和社会利益的需要。所以无论在理论还是在实践中都应该建立环境行政监管追责诉讼制度即行政公益诉讼制度。

关键词：行政监管 追责 行政诉讼

一、构建环境行政监管追责诉讼之路的必要性

环境保护是一个全球性的重要问题。自改革开放以来，中国片面强调GDP指标的经济发展给人民带来物质上的极大丰富的同时，也造成了自然环境的破坏。“癌症村”、“镉毒村”以及日前被曝光的“华北超级污水渗坑”，这些层出不穷的事件让人不禁沉思，除了“谁污染、谁治理”的对应追责模式，有权利和义务对环境进行监测管理的行政机关又该为失职承担哪些责任，是否还应通过诉讼来追究未能尽到监督管理责任的行政机关的过错。又有谁能成为这类公益诉讼的主体，以怎样的方式参与诉讼呢？借鉴域外国家实践，部分学者在公益诉讼的基础上，提出构建环境行政公益诉讼制度来遏制行政行为侵害环境公益的现行，适应国际环境保护形势。

环境公益诉讼是指法律规定的组织、机关为维护公共环境利益，预防和制止对生态环境有害的行为（包括具体行为和抽象行为），针对环境污染、生态破坏的行为主体提起的诉讼。我国学者早在21世纪初便对环境公益诉讼及其下位概念作出了探讨研究，面对生态环境持续恶化之局面，我国虽然此前已有司法实践，但直到2012年才通过新修订《民事诉讼法》对环境公益诉讼制度加以规范，并力图将其纳入民事诉讼，结合民事公益诉讼，形成环境民事公益诉讼制度，来加强对环境侵权案件的审理和处置。环境民事公益诉讼制度是法律所授权的主体，针对公民、法人或者其他组织侵害环境的行为或者有侵害环境的可能性的行为提起诉讼，请求法院给予民事性质的救济的制度。这种制度通常是一种事后的救济，由于环境的特殊性，在保护环境方面并不能起到良好的效应。随着实践的深入，单单引入民事公益诉讼已经无法有效解决我国目前的环境的主要问题。面对当下生态环境严重受损的现实困境，除了通过民事公益诉讼追究企业的责任，更多的是将负有职责而未能监管到位，或者为追求经济效益片面制定相关规范，可能有损环境利益的行政机关的责任。

二、环境行政监管追责诉讼制度的国外立法现状

美国通过判例及成文法双管齐下确立了公益诉讼制度，虽然在19世纪就已经出现为维护公共利益而针对行政机关不作为的经典诉讼案例，但其真正确立行政公益诉讼确大约是在20世纪40年代。随着美国行政公益诉讼的发展，又陆续出现了诸如“塞拉俱乐部诉莫顿案”、“卡罗莱纳州环境研究会诉杜克核电公司”等环境行政公益诉讼案件，可以说现代意义上的环境公益诉讼始于美国。通过一系列判例的推动，美国于20世纪60年代在《国家环境政策法案》中，对公民诉讼范围进行了规定。1970年，《美国联邦清洁空气法》在304条a款中首创了被称之为“公民诉讼”的条款，为公民或者公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了有利保障。之后出台的《清洁水法案》更是在其中规定，对于违反法律或是未能履行职责的政府、政府机构和环保局，公民或者社会团体都可以以自己的名义进行诉讼。除联邦法律外，其他州在此时也陆续出台相关环境保护法案，为公民诉讼提供了立法层面的保障。

在德国法律制度中，行政公益诉讼存活的空间十分狭小，更不用说环境行政公益诉讼制度了，从《德国行政法院法》表达出的行政诉讼制度的功能在于主观权利保护而非客观法律秩序的维护中可见一斑。但这并不说明德国法律完全排斥环境公益行政诉讼，只能说此方面的立法及实践与美国等国家还有较大差距。在1979年，德国不莱梅邦率先在《自然保护法》为环保团体提起环境公益诉讼提供了法律依据。法律中规定：非因本身权益受侵害，也得以自己名义提起公益诉讼。此后，其他邦也在各自的《自然保护法》等同类法律中对此制度加以规定。直至2002年德国修正了《联邦自然保护法》，并在其中引入了“团体诉讼”概念，将经过主管部门认可的环保组织，在符合法定构成要件的前提下，可以依据自然保护法之有关规定取得行政诉讼资格（或者说权利）。从实务上讲，德国环保团体开展的团体诉讼在诉讼目的上必须是以“公益”为目的而非个体利益，在诉讼主体资格方面又做了严格的限制，在既判力上，不能及于第三人，因此市民个人仍得以其主观权利受损自行起诉。此外，德国在实际上存在着针对国家管理的事实行为的停止作为之诉和针对行政行为和规范的预防性停止作为之诉，该类诉讼从本质上讲，基本符合行政公益诉讼，尤其是这类案件主要针对的范围包括污染物排放等对环境公共利益有侵害或者有侵害可能性的行为，这种形式上的私益诉讼，在实质上，其实就更贴近环境行政公益诉讼了。

三、环境行政监管追责诉讼制度构建的具体问题

（一）原告资格认定问题

能取得原告主体资格的无非只有三类，即公民、法人或其他组织、国家机构（这里特指检察机关）。在国外，检察机关有权提起环境行政公益诉讼已经被大部分国家所接受，在我国，也是大部分学者研究的重点。持此观点者从国外实践到国内理论各方面进行论证，而反对者从我国《行政诉讼法》第十条的规定出发，认为行政诉讼法中仅为人民检察院设置了监督权而非自主起诉权。同时，环境民事公益诉讼中也赋予检察机关权利，在行政诉讼中便没有必要重复赋予了。这种消极观点有一定的依据，但是本文持相反观点。如果依据现行《行政诉讼法》内条文片面理解从而反对将检察机关（包括其他）列入环境行政公益诉讼，那么法律可能永远一成不变。只要新的、符合社会发展的修改符合该部法律的立法目的和宗旨，又符合我国根本法的规定，就不能用陳旧的法律对其加以限制。

公民、法人和其他组织是否应该被赋予提起环境行政公益诉讼的资格是又一争论焦点。虽然中国人有传统的“厌诉”心理和“民不与官斗”的思维，但在行政诉讼法新建立的立案登记制度之下，难免会出现滥诉、过诉等情况，因此，不应赋予普通公民、法人诉权，但其可以有起诉建议权。但是随着社会的发展，全国性的民间环保组织可以和消费者协会提起民事公益诉讼一样，逐渐取得诉权。

（二）受案范围问题

行政诉讼与其他诉讼之间一个重要的不同之处在于它的受案范围受到较严格的限制，只有当诉讼争议事由属于行政诉讼法规定的受案范围时，行政相对人才可以提起诉讼。我国《行政诉讼法》受案范围已经从具体行政行为扩大到行政行为，生态环境的客观性和不可逆性要求为其提供预防性保护，因此，在抽象行政行为可能造成环境侵害时，必然也应将其纳入受案范围。

（三）管辖权问题

类比我国知识产权案件的审理的级别管辖，不难看出，将环境行政公益诉讼案件交由中级人民法院进行此类案件的一审审理较为合适。在司法资源配置上，很明显可以得知中级人民法院的法官较一般基层法院法官有较高的学历及丰富的理论和审判实践经验，在技术和资源上，能更好满足环境行政公益诉讼的特殊要求，且为了保证后续程序的有效衔接，又不宜将案件分配给高级人民法院审理。而作为有关系社会环境公共利益的行政公益案件，其本身具有重大的影响力，应分配至中级人民法院。此外，参照知识产权案件的审理，由最高人民法院指定的基层法院或者专门设立的环保法庭也应承担起环境行政公益诉讼案件审理的重任，从而时现高效便民的行政原则。高级以及最高级人民法院，在特殊情况下（重大且复杂或者涉外）当然也可以对环境行政公益诉讼进行一审审理。

《行政诉讼法》在普通行政诉讼中采用的地域管辖通常以被告所在地法院为主，考虑到便利当事人和保障诉讼独立性和公平性，环境行政公益诉讼不能機械的采用原告就被告原则，而是应设置双重地域原则（通常环境侵害所波及范围广，侵害对象不特定），即原则上以被告所在地中级人民法院为主对案件进行受理和管辖，在原告有证据证明有其他因素将影响审判独立性的情况下，可以向原告所在地中级人民法院提交诉讼，或者由上级法院指定管辖。经过行政复议的案件，可依照上述理论，结合行政诉讼法的有关规定进行诉讼。

（四）举证责任分配问题

在原被告发生争议时，由谁承担在证据不足或没有证据的情况下的败诉后果即指举证责任。在20世纪90年代前，我国行政诉讼的举证责任与民事诉讼并无实质上的区别，此后行政诉讼中的举证责任开始脱离民事诉讼，发展为以“举证责任倒置”为主的证明理念并一直沿用至今。在环境行政公益诉讼中，本文支持采用普通行政诉讼举证责任的原则。即原告除了证明自己主体适格且符合诉讼条件，以及部分事实和程序性事件之外，其余通常交由被告举证。被告除了证明本身作为或不作为具有合法性之外，还要对行为与损害结果（侵害可能）不存在因果关系，或者从本质上不存在这种侵害可能性。考虑到环境行政公益诉讼原告的广泛性和差异性以及案件的具体差异，举证责任应该有所区别。公民、法人、其他组织以及检察机关的能力和技术的差异，将是影响原被告举证责任的关键，同时，针对造成损害的作为或者不作为，或者具体、抽象的行政行为，举证责任的分配也应该是大同小异的。在这里不便做详细论述。

（五）效力及程序问题

作为公益诉讼的一种，环境行政公益诉讼的效力应遵循其一般规律，即判决结果具有既判力，而非仅针对所审判的原被告双方。这种公益诉讼案件的审判结束，当然不影响《行政诉讼法》规定的普通诉讼的主体基于其所遭受的具体的损失，就具体行政行为提起私人行政诉讼。

在环境行政公益诉讼程序上，有几点需要注意。第一，设置环境行政公益诉讼前置程序。即在提起环境行政公益诉讼之前，必须向预诉行政机关率先提起举报、申诉和检举，并只有在法律限定的时间内行政机关不予答复或者处理违法，对环境公共利益施加侵害继续存在的前提下提起环境行政公益诉讼。第二，禁止二次起诉。所谓的“二次起诉”，是指原告在未有新的事实和理由的前提下，针对同一环境侵害案件第二次提起诉讼。第三，限制和解制度。作为代表不特定多数人利益提起环境公益诉讼的适格原告，行政诉讼原则上不允许当事人双方进行和解，因为没有谁有资格代表潜在受害者来与环境行政机关进行和解。但注意，这里用的是限制而非禁止。在被诉行政机关纠正其被诉行为并未对环境利益造成损害的时候，为节省司法资源，可以让原被告双方尽心和解。

环境公益的提出，是为了维护整体的环境权益。无救济则无权利，将环境公益与诉讼制度结合，才能给监督者以框架，给维权者以程序，给违法者以警示。纵观域外国家，大多对环境行政公益诉讼法律制度有所涉猎，在中国经济不断发展的今天，法律制度的设计，也应该更接近国际水平，与国际化接轨。传统诉讼法的规定，给人们一种行政诉讼排斥行政公益制度的意识，但从法理上谈，行政诉讼的目的便是对管理公共社会的行政机关的作为或不作为对个人乃至国家利益的侵害的遏制（事前）和救济（事后），从此处看，所谓排斥行政公益制度的说法是有失偏颇。面对日益严重的环境问题，观中国法制改革的的发展势头，环境行政公益诉讼法律制度在我国的建立将不仅仅存在于幻想和理论构建中。

参考文献：

[1]王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论分析》，《中国法学》2016年第1期。

[2]黄学贤、王太高著：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[3]李若溪：《对行政公益诉讼未来发展之探究》，《法制与经济》2016年第1期。