关于国家治理与政府间事权划分的研究综述

闫 婷

关于国家治理与政府间事权划分的研究综述

闫 婷

党的十八届三中全会《决定》中首次提出“国家治理体系”这一概念，并赋予了财政更高的定位和新的内涵，将财政体制纳入到国家治理体系之中，把财政作为国家治理的基础和重要支柱。但是现行分税制的核心问题是科学、合理划分政府间，尤其是省以下政府间的事权与支出责任，这个问题不解决，就难以发挥财政作为国家治理基础的作用。因此，站在国家治理体系的视角，研究省以下政府间事权与支出责任划分问题十分必要。本文通过对国内外相关学者的研究进行梳理，整理出在该领域中现有研究的情况。

事权 支出责任 研究综述

事权划分是分税制的逻辑起点。自从94年我国开启了分税制改革，省以下四级政府间事权与支出责任划分混乱，缺乏规范性和约束性，使得分税制改革效果大打折扣。党的十八届三中全会《决定》中首次提出“国家治理体系”这一概念，并赋予了财政更高的定位和新的内涵，将财政体制纳入到国家治理体系之中，把财政作为国家治理的基础和重要支柱。这是有史以来对财政的最高定位，同时也明确了对财政体制的改革任务，即作为国家治理体系的重要组成部分，与其他体制相互衔接、相互关联，发挥基础性、综合性的制度保障作用。但是现行分税制的核心问题是科学、合理划分政府间，尤其是省以下政府间的事权与支出责任，这个问题不解决，就难以发挥财政作为国家治理基础的作用。因此，站在国家治理体系的视角，研究省以下政府间事权与支出责任划分问题十分必要。

一、国外研究现状

事权是我国特殊国情下产生的概念，国外学术界与之匹配或相近的概念是政府支出（government expenditures）。从国外文献来看，大部分学者对地方政府间事权与支出责任的划分原则与依据进行了研究与探讨。如巴斯特布尔（1922）提出的三原则，主张中央负责的支出项目应是相对复杂、事关国家整体利益、需要一致行动的项目，地方政府负债的支出项目应是需要进行及时监督、和地方政府利益有关、需因地制宜地项目。马斯格雷夫（1959）选取资源的高效利用率角度，研究认为影响公共产品供给的一个重要因素是地方居民的偏好，提出地方政府应自行履行资源配置职能，以提高政府效率。费舍尔（1985）认为地方政府事权划分应充分考虑公共物品的外溢性，地方政府应提供外溢性较小的公共物品。Oates（1999）认为，与中央政府相比，地方政府有着突出的信息优势，它们最了解本地区居民的需求和偏好。地方政府配置公共资源的效率要高于中央政府。因此，由地方政府来提高，可以增加社会总福利。在支出划分方面，沙里曼（1934）认为中央和地方的财政支出划分应充分考虑效率因素，中央政府负责支出规模较大的项目，地方政府负债支出规模较小的项目。斯蒂芬.贝利（1975）认为地方政府需要承担稳定职能和再分配职能，依据职能合理划分地方政府财政支出。总体上看，国外学者对地方政府的事权与支出责任划分以效率为先，认为哪级政府支出效率高，能够提高社会福利，就由哪级政府负责。

由于国外政府大多是三级政府，所以所谓地方政府指的是二级政府，二级政府间财政关系的研究为重点。但是我国省以下政府为四级，如何在四级政府间划分事权没有可以直接借鉴的经验与成果。

二、国内研究现状

我国学术界对省以下政府事权与支出责任的研究文献并不多，刘文洲、赵宏亮（2010）以安徽省为例，探究了省以下政府间支出责任的划分问题，提出了五条基本划分原则：一是合理划分政府与市场的责任；二是确定财政支出覆盖范围；三是按照公共物品层次性理论建立政府间分担机制；四是按照收益范围研究政府间财政的负担比例。李春根、舒成（2015）基于路径优化的视角对地方政府事权和支出责任划分，认为我国地方事权和支出责任的路径应由现有的“上级主导、层层下放”优化为“事权法定、外溢共担、超负上移”路径。寇明风（2015）认为我国地方情况复杂多变，又没有固定模式可以照搬，所以应该从法律、经济、政府管理等多方面建立多元化的路径选择。钱海燕（2015）主要强调应先建立起政府职能清单制度，在此基础上进行不同级别政府的划分。可以看出，我国地方政府间事权与支出责任划分问题不仅是重点问题，更是难点问题，由于在现行分税制下各地方财政自制管理，加上各地情况不同、信息不对称等因素，学者对这方面的观点分歧较大，无法达成共识。

在国家治理体系与事权划分方面，上海财经大学经济学院长田国强（2014）认为政府间的事权划分在任何时代和阶段都是事关国家治理体系的全局问题，并建议当前地方税体系随着财税改革不断推进而不断弱化，应当在地方主体性税种方面加强构建。刘尚希（2015）从国家治理体系的三个维度角度出发提出，财政活动、财政改革、财政法治应该根植于这个三个维度，即国家与市场、国家与社会、中央与地方。以推进三个维度有机统一为目标进行分权改革。地方内部的分权属于事务性和管理性分权，应当遵循效率原则和收益原则。陈冬红（2015）则是从提高国家治理能力的角度进行分析，指出国家治理需要哑铃型事权划分的构建结构，税权应以分税为主、分成为辅，调动起中央和地方两个积极。

（作者单位：辽宁行政学院经济学教研部）

闫婷（1983-），女，汉族，辽宁沈阳人，博士，辽宁行政学院经济学教研部讲师，研究方向：财政理论与实务。