关于煤矿瓦斯抽采利用补贴政策的探讨

吴照娟

(中煤集团，北京 100011)

关于煤矿瓦斯抽采利用补贴政策的探讨

吴照娟

(中煤集团，北京 100011)

本文对煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用补贴政策进行了研究，重点介绍了补贴政策对抽采利用的促进作用，对煤矿瓦斯抽采利用经济政策激励力度衰减的原因进行了分析，坚持问题导向和分类分级原则，对煤矿瓦斯抽采环节进行额外补贴提出有关政策建议。

煤矿瓦斯 抽采利用 补贴

1 补贴政策有效促进了煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用

为促进煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用，近年来，国家先后出台一系列法规政策标准，从财政补贴、税收优惠、市场价格、土地政策、装备设施，上网发电等方面对煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用实施激励政策。2007年4月20日，财政部下发了《关于煤层气(瓦斯)开发利用补贴的实施意见》(财建〔2007〕114号)。《实施意见》规定，中央财政按0.2元/m3煤层气(折纯)标准对煤层气开采企业进行补贴。补贴范围包括企业开采的煤层气出售或自用作民用燃气、锅炉燃料、化工原料、非上网自用发电等。

国外在煤层气产业起步阶段，也是通过补贴优惠等政策促进开发利用。美国在上世纪70年代末和80年代初开始进行地面开采煤层气过程中，逐步认识到在煤层气产业发展初期，政策的扶持和税收政策的补贴是煤层气发展的主要推动力，从而对煤层气生产实行税款补贴政策，1980年出台的《能源意外获利法》鼓励非常规气体能源和低渗透气藏的开发，其中可适用于煤层气的鼓励政策是第29条的税收补贴政策。该政策对煤层气开采实行“先征后返”的政策，即先按联邦税法征4%～6%的生产或开采税，然后给予每立方米煤层气2.82美分的政府补贴(当时煤层气售价约为6美分/m3)。资料显示，税款补贴后煤层气企业的投资利润率由税后1.1%涨至3.9%；内部收益率由5.8%升至22.7%。该税收优惠政策的出台在煤层气开发的初期起到巨大的推动作用，使煤层气井数量在80年代末大量增加。

补贴政策对促进我国煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用发挥了重要作用，在促进煤层气开发利用方面尤为明显。2007年国家实施中央财政补贴后，进一步激发了煤层气企业抽采利用的积极性，2007～2015年我国地面煤层气抽采利用量保持高速增长，2015年地面煤层气抽采量达到44亿m3，是2007年抽采量的14.7倍；煤层气利用量达到38亿m3，比2007年的2亿m3增长近20倍，抽采利用率由2007年的66.7%上升到2015年的86.4%，提高了19.7个百分点。

图1 2007～2015年地面煤层气抽采量变化情况

图2 2007～2015年地面煤层气利用量变化情况

在补贴政策发挥积极作用的基础上，为进一步促进煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用，2016年出台了《关于“十三五”期间煤层气(瓦斯)开发利用补贴标准的通知》(财建〔2016〕31号)，规定“十三五”期间，煤层气(瓦斯)开发利用中央财政补贴标准从0.2元/m3提高到0.3元/m3。

2 煤矿瓦斯抽采利用激励力度呈现弱化趋势

煤层气作为一个新兴产业，煤层气资源开发项目投资是一种商业行为，以获取最大利润为目的。煤层气抽采工程项目要进行经济评价，预测投资效果，为提高项目的综合经济效益提供决策依据。煤层气开发经济评价首先要进行资源评价、市场预测、产量预测和规模分析等工作；在此基础上，对拟建项目的投入费用和产出效益进行合理的计算和分析，并通过不同方案的比较，分析论证项目的财务可行性、经济合理性，评估风险大小，为项目投资获得预期利润提供科学决策的依据。

地面煤层气抽采工程经济评价的核心指标就是产气率，煤层气抽采工程项目获得投资开发的前提就是产气率高，从而确保项目的盈利性。而产气率不高、产气规模小，难以达到预期内部收益率的煤层气区块不会通过投资评估而进行大规模开发。从抽采技术上来看，产气率不高意味着煤层渗透率差。对于地面煤层气开发项目来说，渗透率差可以不开发，但对于井下采煤作业来说，无论渗透率大小，为了保障采煤作业安全，都必须要进行瓦斯预先抽采为核心的瓦斯治理工程。根据煤矿瓦斯赋存特性，这些产气率低(主要是煤层渗透率低)的煤层区域，常存在于高突矿井中，往往是煤矿瓦斯治理的难点，必须要进行煤矿瓦斯抽采，实施区域治理，保障煤矿安全生产。因此带来的问题就是抽采率低和抽采效果差，直接表现为抽采的瓦斯浓度低，难以利用。

尽管为了保障安全，全国煤矿井下抽采总量大，但单个煤矿抽采量小、浓度低，可利用率低，井下和地面抽采煤层气(瓦斯)在可利用性方面存在巨大差异；即使是井下抽采，由于不同煤层透气性差别很大，抽采量和抽采浓度大相庭径，导致不同煤矿井下抽采瓦斯可利用性方面也存在巨大差异。现行财政补贴政策出发点主要是采取基于瓦斯利用量的“一刀切”补贴标准，并没有考虑这种差异性，抽采利用补贴“精准度”不够，和地面煤层气抽采相比，相当一部分矿区的煤矿瓦斯抽采具有成本较高、出气浓度较低、利用难度大、利用率较低等特点，在现有补贴政策的思路下，相同的补贴对煤层气和煤矿瓦斯抽采的激励力度截然不同，抽采利用难度大而迫切需要资金支持的，难以得到足够的补贴。

此外，对于一些煤层透气性较差的煤矿，抽采难度大、浓度低，无法按照补贴要求实现瓦斯出售或作民用燃气、化工原料使用，现行政策对利用环节的补贴很难传导到抽采环节，补贴政策对这部分煤矿的激励作用效果不明显。相比现行补贴政策对地面煤层气开发企业抽采而言，无法充分调动此类煤矿抽采瓦斯的积极性，通过利用补贴带动瓦斯抽采量提高进而保障安全生产的目的难以实现，瓦斯补贴政策对煤矿瓦斯抽采而言呈现激励力度减弱的趋势。

2015年，全国地面煤层气和煤矿瓦斯利用量分别为38亿m3和48亿m3，但是地面煤层气利用率高达86.4%，未得到利用的煤层气为6亿m3，煤矿瓦斯利用率仅为35.3%。2015年我国煤矿瓦斯利用量达到48亿m3，是2007年煤矿瓦斯利用量的3.4倍。但是相比地面煤层气抽采利用率大幅增加，全国煤矿瓦斯利用率仅从2007年的31.8%上升到2015年的35.3%，只提高了3.5个百分点。全国煤矿瓦斯平均抽采率更是长年徘徊在30%～40%左右，大量瓦斯还是依靠通风系统排出。

图3 2007～2015年煤矿井下瓦斯利用量变化情况

3 对煤矿瓦斯抽采环节进行额外补贴的建议

基于现行对利用环节进行补贴难以有效传导到煤矿瓦斯抽采环节的现状，在当前中央财政0.3元/m3(以折纯利用量为核算基数)的补贴基础上，对煤矿瓦斯抽采环节进行直接补贴，单独给予煤矿瓦斯抽采量额外的财政补贴。补贴资金计算方式(补贴金额以有计量的煤矿瓦斯折纯抽采量为核算基数依据)：补贴额度=折纯抽采量×补贴标准。进一步鼓励煤矿企业加大瓦斯抽采力度，实施瓦斯灾害治理工程，并根据煤矿安全状况、安全生产标准化等级、机械化程度等设定补贴的综合分级指标。

将对井下瓦斯抽采分级补贴标准分为A、B、C、D四级，其中A级别最高，获得补贴最多，其他依次递减：

(1)A级别的标准为：近5年来未发生较大及以上安全生产事故；上一年度百万吨死亡率为0，安全质量标准化达到一级标准，上一年度连续3个月实现瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增长。补贴标准为每抽采1m3瓦斯(折纯量)补贴一定金额(四个级别中最高额度)。

(2)B级别的标准为：近3年来未发生较大及以上安全生产事故，安全质量标准化达到二级标准，上一年度连续2个月实现瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增长。补贴标准为每抽采1m3瓦斯(折纯量)补贴一定金额(四个级别中第二额度)。

(3)C级别的标准为：上一年度未发生较大及以上安全生产事故，安全质量标准化达到三级标准，上一年度连续1个月实现瓦斯零超限，瓦斯抽采量和抽采率同比增长。补贴标准为每抽采1m3瓦斯(折纯量)补贴一定金额(四个级别中第三额度)。

(4)D级别的标准为：不满足第三阶梯最低标准的，不予享受中央财政资金对于煤矿瓦斯抽采环节进行直接补贴政策。

实施对煤矿瓦斯抽采环节额外补贴坚持了分类分级、问题导向的原则，对最需要补贴的抽采环节提供资金支持，充分发挥经验政策导向引领作用，切实促进煤矿瓦斯抽采，保障煤矿安全。还要充分发挥市场化手段，贯彻落实煤炭去产能要求，在综合考虑国家淘汰落后鼓励先进产能政策、煤矿安全生产法律法规、煤矿瓦斯灾害治理政策规定等基础上，以事故情况、瓦斯超限情况、抽采情况等，科学设立煤矿瓦斯抽采环节阶梯补贴标准，进一步鼓励煤矿企业加大瓦斯抽采力度的同时，推动不具备安全生产条件的落后煤矿关闭退出。

[1] 孙茂远，黄盛初. 煤层气开发利用手册[M]. 北京：煤炭工业出版社，1998.

[2] 孙庆刚. 中国煤矿瓦斯灾害现状与防治对策研究[J]. 中国煤炭，2014(3):116-119.

[3] 刘文革，孙庆刚，等. 煤矿瓦斯抽采利用补贴政策研究[R]. 北京：国家安全监管总局信息研究院，

(责任编辑 韩甲业)

Discussion on the Subsidy Policy for CMM Drainage and Utilization

WU Zhaojuan

(China National Coal Group Corp.,Beijing 100011)

The paper studies the subsidy policy for CBM/CMM drainage and utilization,introduces the facilitation of the subsidy policy to the drainage and utilization,and analyzes the cause of declination of incentive strength of the economic policies. Based on the principles of problem orientation and classification and grading,it also proposes the suggestion to provide additional subsidy to CMM drainage.

CMM; drainage and utilization; subsidy

吴照娟，女，现在中煤集团从事煤炭法规政策相关工作。