基层院法律政策研究室的改革走向

马金生　李杰

摘 要 当前，司法体制改革已经进入深水区、攻坚期。在全面深化检察改革的大背景下，检察机关各项工作都有重新审视自身定位和业务开展的问题，研究室工作也不例外。其中以大部制为标志的检察机关内设机构改革和以员额制为主体的检察人员分类管理改革更是直接关系到基层院研究室的科室存废及人员去留问题，对基层院研究室工作构成巨大冲击。在检察改革和司法改革的关键性历史阶段，基层院研究室工作如何进一步找准自己的发展方向？如何在深化检察改革的新形势下，保持旺盛的生命力，积极发挥职能作用？这不仅为基层院领导所关心，更为高检院和省级院法律政策研究室领导所关注。

关键词 改革 检察 研究室

作者简介：马金生、李杰，天津市滨海新区大港人民检察院。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.167

一、基层院研究室在司法改革中应保持战略定力

检察机关为什么要设立研究室？关键就在于检察工作是一项专业性、政策性很强的复杂工作。从宏观讲，中国检察体制与域外相比具有鲜明特色，這一制度是否具有科学性、合理性，如何发展完善，需要立足于国情和检察实践进行专门研究；从微观看，检察机关在履行法律监督职责过程中，会遇到各种法律适用和政策运用上的疑难复杂问题，需要通过归纳总结和深入探讨予以解决；检察机关作出重大工作部署，也需要进行深入细致的调查研究，为决策提供论证和建议。这些工作，既离不开对检察实践的直接参与，又需要有一些人从日常具体办案活动中走出来，专门从事思考、研究和论证，找出解决问题的对策。正是基于此，决定了研究室设立的必要性。 因此，研究室是检察机关最早设立的业务机构之一，也是最早恢复设置的主要内设机构之一。2002年最高人民检察院发布《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》，明确规定“人民检察院法律政策研究室是承担综合性检察业务工作的业务部门。”“人民检察院法律政策研究室的主要任务是在检察长的领导下，进行法律政策和其他检察业务工作方面的调查研究，发现、总结和分析检察实践中存在的法律、政策适用问题，提出对策性意见。”

长期以来，各级院研究室坚持综合性检察业务部门定位，和检察工作、检察改革同呼吸、共命运，相伴发展，为检察事业发展作出了重要的理论贡献。前些年，检察事业一度面临危机和挑战，社会上对我国检察权质疑的声音曾经屡见不鲜。研究室系统的骨干人才，主动应对挑战，充分调研论证了我国检察制度的科学性、合理性和必然性，对这些错误观点、论述进行了有力回应和反驳，为推进检察工作发展作出了不可替代的重要贡献。近年来，曹建明检察长关于研究室工作作出多次重要指示，特别是在“十四检”会议上明确提出了“十三五”时期要努力实现“六个目标”，并就勇于推进检察理论创新，坚持和丰富中国特色社会主义检察理论体系以及加强检察基础理论研究，加强检察实务研究，加强检察改革实证研究，广泛开展立法研究和加强检察智库建设等提出了具体任务。会后下发的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，对今后五年检察机关法律政策研究工作和检委会工作也提出了明确要求。实践发展的现实需要、法律文件的职能界定、研究室的历史贡献、高检院领导的高度重视等都为研究室工作提供了最有力的支持，充当了最坚强的后盾，开辟了最广阔的空间。基层院处在检察工作最前沿，80%以上的检察人员工作在基层，80%以上的案件承办在基层，在办案和改革中面对的问题和困难最多，意味着需要调查研究的大量新情况、新问题也会出现在基层的检察工作中。基层院检察调研的素材最丰富、动力最充足，法律政策研究工作有着蓬勃旺盛的生命力，是全国检察机关调研之基石。只要基层院办案业务持续增长，指导办案的研究室工作就应当存在并且要继续予以加强。只要司法改革中不断涌现出基层院必须面对的大量问题，就需要有专门人员对此开展对策研究，因此，基层院检察业务的快速发展和司法改革的全面深化只会进一步加强而不是消弱研究室工作。基层院研究室同志对此应保持足够的战略定力，深刻把握法律政策研究工作规律，站在“坚持和丰富中国特色主义检察理论体系”的战略高度，坚守研究一线，而绝对不能妄自菲薄，消沉弃守。

二、基层院研究室在司法改革中应正视瓶颈短板

多年以来，基层院研究室工作取得了不少成绩，但也仍然存在一些问题，其中有许多是至今没有解决的老问题，表现在：1.理论研究和检察业务“两张皮”。部分基层院重业务轻调研，业务部门对调研工作推诿，对调研任务拖延，考核指标落在少数几个“写手” 上，调研与办案严重脱节，非专职调研人员因忙于案件办理，无暇顾及通过办案来收集、总结案件中存在的法律问题，而专门调研人员又远离检察业务工作，普遍缺乏深入实地具体的办案经验，有的将有限的研究精力放在个人发表理论文章上，与检察业务脱节严重。抄袭式调研多而精品力作少，调研成果业务性和应用性不强；2.研究室工作发展不均衡。直辖市及江浙等东部发达地区调研工作基础较好，但一些中西地区基层院调研工作极为薄弱，不少基层院没有设立研究室；3.机构职能模糊、主业不彰、作用虚化。很多基层院是研究室与办公室合署办公，研究室除了检察调研任务之外，还承担着全院的简报、宣传信息、人民监督员、检委办等多项工作，承担的综合性工作、兼职工作过多，主业被弱化、虚化，既没有精力开展检察业务研究及法律适用问题，也极大地削弱了研究室作为业务部门的地位。这都与检察机关设立研究室的初衷以及《条例》关于研究室职能任务的要求不符。

基层院研究室工作在改革中也产生一些新问题，集中表现在：1.研究室被边缘化或者裁撤、整合。研究室长期偏离检察业务和法律政策研究的现状与检察工作对研究室职能作用的要求严重不相适应，直接导致一些基层院的研究室随着 “大部制”改革而被作为非业务部门予以边缘化或者裁撤、整合，如检委办被划归案管办、调研被划归办公室，而研究室直接被裁撤。由此导致法律政策研究工作的严重弱化，有的地方，上级院部署的重大调研任务，下级院因机构撤销或整合而无人领受和完成；2.研究室骨干力量流失。随着检察人员分类管理和员额制的逐步落实，一些基层院研究室队伍的思想波动和情绪焦虑态势加剧，研究室队伍出现了思想状况不稳，调研骨干流失的新情况。不少研究室人员为了争取入额而千方百计申请调入纯业务科室，部分领导为了安稳留心，让专职调研员占用业务部门员额但仍从事调研工作，这势必挤占其他业务人员员额，造成新的人事矛盾同，非长久之计；3.业务人员从事调研的积极性逐渐降低。进入员额意味着司法办案任务的增多和责任的加重，不少司法办案一线检察人员，尤其是进入员额的检察官，将更多的精力投稿办案数量和质量上，对调研工作的重视程度和参与兴趣有所降低，未进入员额的检察人员则为了将来入额也将业务投入办案和准备入额考试考核上，参与调研的热情也会降低。这些人员一般都是高学历的青年干警，以前都是调研骨干，他们的精力和注意力从调研移转，是基层院调研力量的重大损失。需要我们认真思考在检察改革新形势下，如何吸引司法办案一线检察官参与调研的长效机制。新老问题叠加，处理不好势必造成调研基石的“地动山摇”，直接影响全国检察机关研究室工作全局，必须引起我们的高度重视。endprint

三、基层院研究室在司法改革中处理好存废去留

随着以大部制为标志的检察机关内设机构的推进，基层院研究室势必面临是否裁撤的问题。笔者认为，基层院实行“大部制”改革是个趋势，全国多数基层院都是四、五十人的小院，基层院以前为了解决人员职数、职级、职务而设置独立编制的研究室的做法未必就是正确的，特别是如果主业不彰，研究室本身就可有可无，裁撤也在情理之中；但如果能在指导司法办案上发挥应有作用，就自然具有生命力，尽管面临裁撤或整合，但其基本职能仍会保留，还会有专职人员从事研究室工作。如果确有实践需要或研究室工作特别出色，还是会以其他形式恢复建制。因此，对基层院研究室存废毋庸过度担心，而要正确面对、反躬自省。正如高检院领导所指出的：“现实迫使我们必须反思在当前深化改革特别是实行司法责任制的新形势下，哪些职能是研究室的应有职能、核心职能？哪些是研究室必须做而且只能由研究室做的工作？只有把这些问题厘清了，才能对研究室的职责和阵地作出既有巩固深化，又有收缩变换的战略谋划，才能对研究室工作做出“有所为有所不为”的力量配置。 ”因此，当前基层院领导和研究室同仁最迫切需要的是发挥主观能动性，聚焦研究室主业，用新的工作思路和实际业绩谋得研究室工作的发展，毕竟“有为才有位”。

随着员额制的深入推进尤其是“入额检察官应在一线办案”成为员额制基本逻辑，是否应在研究室设置员额成为争议极大的问题，各地亦做法不一。不少省级院在编制上为基层院研究室设置了1-2名员额，但实践中多是研究室主任一人入额，还多是粘了其为检委会委员的光，大部分专职调研员和检委办秘书都没有入额，这对广大基层院研究室人员造成巨大心理冲击，直接影响队伍稳定。中央领导也重视到这个问题，孟建柱书记在2016年的全国司法体制改革推进会上，已经明确，办案部门之外的主要业务部门可以配备一定数量的员额。但笔者认为，基层院自侦、批捕、起诉作为一类业务科室，承担了全院绝大部分的办案量，实践中占员额的三分之二是较为合理的。民行、刑执、控申等也承担部分案件，研究室和案管办主要承担调研和管理，员额数在分配上呈现梯次分配并不为过。当然，检察机关的研究室，不是社会上、院校中的科研机构或者一般的理论研究部门，而是与司法办案密不可分的检察业务研究指导部门，这就是典型的“办案部门以外的主要业务部门”， 其与业务部门的关系相当于医疗卫生系统中病理分析部门与临床诊治部门的关系。研究室的业务属性和职责定位，决定了应当配备一定数量的员额。研究室的主业，需要具有检察官身份的优秀人才来承担。但是否配备、配备多少，是否用足，则完全取决于工作需要和实际业绩。我们要正确对待研究室检察官员额配备问题，不能只盯着员额制不放。一方面我们要保持定力，胸怀大局，无论是否入额，都要一如既往地干好工作。另一方面又要主动作为，在更好地服务改革和推动研究室自身改革发展中赢取研究室的应有地位，力争让更多的研究室人员进入员额。总之，基层院领导和研究室同仁只有把自身定位找准了，把自己的发展方向想清了，研究室的队伍才可能稳定，工作机制才可能理顺，才能对研究室的发展看得更远，想得更深，研究室工作才能行稳致远。

四、基层院研究室在司法改革中应做到强干补弱

基层院研究室裁撤、整合势在必行，在枝叶零落的同时必须固本培根，才能保证调研之花常开不败。高检院、省院应在大部制改革中应保留和强化研究室机构和职能，有条件的地级院研究室也应力争保留。上级院研究室主任特别是省级院研究室主任，要当好“火车头”，切实克服等靠思想和畏难发愁情绪，勇于担当、敢于担责，提出稳定和加强研究室队伍的思路，拿出破解制约研究室发展难题的办法。上级院研究室要明确研究室的职责，确立研究室的綜合业务部门性质，重点开展调研、案例编报和检委办工作，为基层院研究室“减负增效”。上级院研究室要主动加强指导，及时帮助下级院研究室解决遇到的困难问题，齐心协力共同做好研究室工作。面对一些基层院的研究室可能被裁撤，上级院研究室对下部署工作、开展指导所依托的“条线”丧失，再用以往“管人”的方式开展工作已不可能。可以考虑如高检院领导所说的，朝“管事”的方式转变。也就是说，下级院只要涉及到法律政策研究的工作，不管是哪个部门具体承担任务，都归口上级院研究室负责部署、管理、考核和指导。为保证调研任务的完成，实现由“管人”向“管事”方式的顺利过渡，建议在省属直管的改革背景下，省院将调研工作和检委会工作的数量和质量纳入基层院综合考评，作为评先晋级的必要条件，促使基层院重视研究室工作并投入人财物资源予以保证。同时，将调研工作数量和质量作为检察官入额及晋级的基础要件，促使检察人员在办案之余投入调研，成为真正的“文官”。还要协调上级领导，为基层院研究室设置1-2个员额，配备研究类职岗，保证基层院尽管研究室被裁撤、整合，但应至少配置一名入额的检委办秘书，在负责检察会日常工作的同时从事专职调研写作及管理工作，由其在本院检委会专委或大部制负责人的领导下直接对上级院研究室负责，接受其交办的调研、报送案例及检委会等研究室工作任务。研究室专职调研人员作为研究型检察官，要以调查研究为主，参与办案为辅。其作为研究类办案岗经检察长授权可办理一定数量案件但不宜设定过高基数，且办理案件应不在数量要求而要在参与办理新型、疑难或争议案件上下功夫，以沉淀经验，创新理论。

基层院研究室承担的繁重而重要的任务，客观上要求应有一定数量且具备较高综合素质的专门人员，但不少基层院在人员和装备配置上往往向办案一线部门倾斜，大部分研究室人员业务能力偏弱，这是最大的短板。特别是在员额制改革背景下，检察精英向办案一线集中，研究室更难留住人才。上级院研究室对此应有充分认识，在基层院研究室专职人才建设上应加大力度，在研究室条线建设一支政治坚定、思想敏锐、知识全面、具有较强政策理论水平和研究能力的队伍。要创新业务培训机制，针对能力“短板”，认真组织开展“学、训、赛、考”活动，不断提升研究室队伍的业务素质能力。要积极协调，保障进入员额的基层院研究室人员以检委办秘书的名义经检察长授权独立或参与承办部分捕、诉案件，接触检察实务，熟悉检察业务和案件管理。还可以通过旁听庭审、查阅案卷及与办案人员沟通、探讨等方式来深入了解一线实际，挖掘调研素材，确定调研课题，有的放矢地开展调研活动。加强兼职调研骨干培养，邀请办案一线骨干参与调研，强化办案部门对调研工作的重视度和参与度，提高检察调研的专业性、针对性和实用性。实践证明，开展与检察实务相关的专业类业务研究，由一线检察官以研修方式形式予以专题研究较为适宜，因其比专职研究人员更贴近一线，更有可能产出有效的研究成果。上级院研究室可借鉴上海检察官研修制度，规定基层院入额检察官在从事办案岗位一定时间，结合自身工作情况及所学专业特长，就检察工作实践和相关检察理论到研究室部门进行脱岗研究进修，完成研究室安排的调研项目和课题，上级院研究室可以构建动态性评价机制，对检察官研修期间的调研工作进行量化考核，综合评价。上级院还可以定期选择基层院检察官到上级院从事司法调研、检察理论研究等综合性检察辅助事务，提升司法视野与适法能力。endprint

五、基层院研究室在司法改革中应实现智库转型

实践已经证明，研究室工作如果不彰显主业，什么都干，就极有可能在改革中被边缘化。因此，研究室要积极主动适应检察改革，抓住改革契机，进一步聚焦主业，紧紧扭住“业务性”、“应用性”这一关键问题不放松，在改革中尽可能把检察业务主业之外的其他工作剥离，努力推动研究室自身工作的巩固和可持续发展。特别是要以此次司法责任制改革为契机，在制定司法责任清单和检察官权力清单过程中，积极争取院领导和上级院研究室支持，巩固深化主业，并对其他综合性工作进行缩减移位，凸显研究室的业务属性。研究室把握住这一职能定位和业务属性，发挥好对检察决策和司法办案的智力支撑和业务指导作用，就一定能够在检察监督大格局中谋得一席之地。通过主动作为、开拓创新，让领导决策自然想到研究室，检察改革离不开研究室，检察官办案遇到疑难问题主动找研究室。正如高检院领导所提出的，法律政策研究室要突出业务属性，找准自身定位，提升队伍素质，完善工作机制，紧紧抓住检察实务研究、法律适用研究、司法政策研究、检察立法研究和检委会工作等主业不放，聚焦核心职能，发挥智库作用，在推动中国特色社会主义检察制度更加成熟定型、检察监督体系更加健全完善、司法办案更加公正规范上有所建树。

具体来说，基层院研究室在司法改革中实现向检察新型智库转型，要做好以下几项工作：一是以智库型调查成果作为评价研究室工作的主要标准。智库型调查成果在形式上要结构合理、论述深刻、观点新颖、逻辑严谨、文字通顺。同时，检察调研工作属于司法应用的性质，实践性非常突出，其目的是要解决检察实践中的重大理论问题和众多的实践问题。因此，检验调研成果的水平高低，最主要的还是看能否转化成科学决策的依据和管理工作的规范，而不能使调研和工作“两张皮”。要强化精品意识，把进一步提高研究成果质量放在重要位置，把是否刊载、是否转化为领导决策、是否在司法实践中发挥作用，作为检验理论研究和调研成果质量的重要标准，努力形成一批有较强理论性、前瞻性，有深度、有见地的高水平研究成果；二是要多搞基础实证研究。基层院更贴近办案一线，宜侧重具体司法问题包括个案法律适用的研究和指导。基层院专兼职调研骨干要从实践中发现问题、基于实践分析问题，考虑实际条件和實际需要提出应对方略，从而成为一种“务实的”研究。调研方法的运用，既要注意面上的实际情况，又要注意点上的资料。尤其是注意选好具有代表性与典型性的“点”，进行深入地剖析，才可能产生有分量的调研成果。要有观点，要注重作定量分析。结合现实情况，为此作深入、细致、艰苦的调查研究。有了数量的分析，才能说服人，才能对观点有支撑力，使理论真正有力量。为此，研究人员应当重视实证的研究方式，用数据说话，以自己耳闻目睹和亲力亲为的客观事实为依据进行研究，通过检察统计、数据分析、参加办案、参加或者列席检察委员会会议等实证方式，在司法实践中发现问题，分析、研究问题，解决、解答问题；三是要加强案例编报工作。基层院承办了全国检察机关80%以上的案件，大量的疑难、复杂案件为调研工作提供了源源不断的新鲜素材。基层院应积极挖掘案例富矿，加强典型案例的发掘、整理工作。有计划地编发和报送在事实认定、证据采信、法律适用等方面具有借鉴指导意义的案例，以规范司法，指导办案；四是建立检察决策咨询制度。只有决策者在决策过程中开展决策咨询，才有智库机构提供决策建议，进行咨政建议的机会，否则再高明的智库也无法发挥作用。建议基层院建立重大决策先期调研机制。对需要重大决策的事项，根据决策内容、范围、依据等，有针对性地拟定决策预案，组织专兼职人员围绕决策议题开展前期调研论证，并广泛征求全院干警和系统外专家、学者、群众等的意见建议。同时，基层院召开党组会议、检察长办公会、检委会等会议研究部署重要工作时，根据会议内容，邀请专职调查人员和兼职调研骨干列席。会议过程中，列席人员可以围绕决策议题发表意见建议，也可以提出改进工作的意见建议。决策责任部门认真听取意见，对相关问题进行现场解释，与调研人员交流互动，共同提高检察决策质量。

注释：

高检院姜建初副检察长2016年10月18日在全国检察机关法律政策研究室工作座谈会上的讲话。

高检院法律政策研究室主任万春2016年10月18日在全国检察机关法律政策研究室工作座谈会上的讲话。endprint