“枫桥经验”与社会治理创新

□ 张新华

☆社会治理创新☆

“枫桥经验”与社会治理创新

□ 张新华

“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。”[1]产生于20世纪60年代初期浙江省诸暨县的“枫桥经验”，是新中国成立以来几代中国共产党人持续探索化解基层社会矛盾、推进社会治理创新的重要成果，是我们党治国理政的宝贵历史经验。

一、回归“枫桥经验”的最初文本

之所以提出这个问题，在于“枫桥经验”从提出到当下经历了一个转换与发展的过程。研究“枫桥经验”首先应该回到问题的原点，以探究事物与现象的本源。

1963年11月20日，毛泽东对时任公安部长谢富治在二届全国人大四次会议上的发言稿的批语中指出：“诸暨的好例子，要各地仿效，经过试点，推广去做。”[2]这里说的“好例子”，根据《建国以来毛泽东文稿》第十册此批语下的解释：指浙江省诸暨县的经验，最基本的一条就是发动群众，通过说理斗争，制服敌人，把“一个不杀，大部不抓”的内部肃反的方针推广到用来处理社会主义教育运动中揭发出来的有破坏活动的地、富、反、坏分子。[3]暂且不论具有特定指向的“内部肃反”、“社会主义教育运动”和“地、富、反、坏分子”等历史现象和谢富治本人后来的结局如何，毛泽东之所以要向各地推广这一做法，在于其“发动群众”“说理斗争”这两个根本点。这是“枫桥经验”最初、最本来的做法。1964年元旦和2月25日，毛泽东前后两次又在公安部相关的报告与指示上做了肯定性的批示[4]。这足见毛泽东对“枫桥经验”的高度重视。

根据毛泽东的批语，1964年1月14日，中共中央在《关于依靠群众，加强人民民主专政，把绝大多数四类分子改造成新人的指示》中批转了“枫桥经验”。指示批评了其时一些地区与“枫桥经验”相悖的作法与现象，即“有不少同志不善于发动群众，依靠群众力量，通过说理斗争，去制服敌人，对他们实行专政，而习惯于单纯依靠公安、司法机关，采取简单的办法去解决问题。”[5]所以，指示强调“我么们应当基本上实行‘一个不抓，大部（百分之九十五以上）不捉’，依靠群众力量，把绝大多数的四类分子改造成为新人的方针。”[6]事实上，这正是毛泽东一贯的坚定主张。1963年11月15日，即在批转“枫桥经验”的前几天，毛泽东在会见外宾时就明确表示：对付反革命分子等，“我们主要不靠捉人杀人，主要靠批评教育，就是用教育的方法改造人。我们相信依靠群众是可以把他们教育改造好的。”[7]

以上材料表明，即使在强调阶级斗争的历史条件下，毛泽东依然突出了以“发动群众”和“说理斗争”的方式来最大限度就地化解社会矛盾，这样“对于人民群众和社会主义事业更为有利”[8]。这三点构成了“枫桥经验”最本来的基本内容。

二、调动一切积极因素的“枫桥经验”

调动一切积极因素，化消极因素为积极因素，是毛泽东一贯的思想。革命如此，建设也是如此。

1956年4月，毛泽东提出社会主义建设需要处理好的十大关系，其中心思想也是要努力把党内党外、国内国外的一切积极的因素，直接的、间接的积极因素，全部调动起来，把我国建设成为一个强大的社会主义国家。社会主义改造基本完成以后，我国阶级关系和社会政治生活发生了重大变化。正确处理好这些关系，成为调动一切积极因素为社会主义服务的重要问题。关于革命与反革命，《论十大关系》肯定了镇压反革命是必须的，要继续清查反革命，分清敌我；但认为反革命已经大为减少，主张镇反要少捉少杀，对反革命分子给予生活出路和自新的机会，做好其转变工作。关于是与非，与人民内部矛盾有关，重申了“惩前毖后，治病救人”的方针。可以清楚地看到，《论十大关系》一文中的论述已经孕育了其后正确处理人民内部矛盾这一社会政治生活主题的重要思想。

《关于正确处理人民内部矛盾的问题》（1957年2月27日）对人民内部矛盾的论述，首先从理论的层面，渐次分析了社会主义社会的基本矛盾——两类社会矛盾——人民内部矛盾——解决人民内部矛盾的方法即“团结——批评——团结”，然后从实际的层面分别论述了涉及人民内部矛盾中经济、政治、意识形态和社会生活方面的若干重大问题。毛泽东主张：凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法，批评的方法，说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决；在我们这样大的国家里，有少数人闹事，不值得大惊小怪；为了从根本上消灭发生闹事的原因，必须坚决地克服官僚主义，很好地加强思想政治教育，恰当地处理各种矛盾。

需要指出的是，《关于正确处理人民内部矛盾的问题》公开承认我们的人民政府“同人民群众之间也有一定的矛盾。这种矛盾包括国家利益、集体利益同个人利益之间的矛盾，民主同集中的矛盾，领导同被领导之间的矛盾，国家机关某些工作人员的官僚主义作风同群众之间的矛盾。这种矛盾也是人民内部的一个矛盾。”[9]毛泽东在讲话中特别指出：“在一般情况下，人民内部的矛盾不是对抗性的。但是如果处理得不适当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗。”[10]新中国建立以来的历史表明，毛泽东的这种判断及其所体现的忧患意识是有深厚的现实社会基础的。

显而易见，从十大关系的提出到正确处理人民内部矛盾都是旨在正确应对进入社会主义社会后出现的新的社会矛盾及其存在的问题，以最大限度地调动一切积极因素建设社会主义国家。前述“枫桥经验”的最初文本表明正是这一思想在社会层面尤其是基层社会治理中的运用与总结。

三、“枫桥经验”转换与拓展

“枫桥经验”从形成、提出、推广至今已有50多年的历史实践。有论者梳理了“枫桥经验”50年来的演进与发展，认为：20世纪60年代初到70年代末，“枫桥经验”是改造“四类分子”的经验；20世纪80年代初到21世纪头10年，“枫桥经验”发展成为社会治安综合治理的经验；21世纪头十年开始，“枫桥经验”逐步成为社会管理综合治理的经验。[11]从阶级斗争年代的“对敌”改造到社会转型时期的社会治安防范，再到新世纪头十年严格来说应该是2013年党的十八届三中全会以来的创新社会治理，前述“枫桥经验”最基本的三点要义都蕴含其中。

“发动群众”是毛泽东思想活的灵魂——群众路线的应有之义。就第一阶段而言，不论是“内部肃反”还是开展“社会主义教育运动”亦或是“文革”十年，发动群众尤其是发动和依靠底层工农大众始终是党开展各项工作最基本的方针。就第二阶段而言，随着改革开放特别是社会主义市场经济深入发展带来的社会转型，对内对外开放，社会流动增大，经济利益多元化，新兴社会阶层从数量和种类上的大量涌现，社会管理中社会治安问题日渐凸显，为此更必须发动社会成员来参与社会治安的综合治理。就第三阶段而言，建立在我国综合国力迅速增长的基础上，中国特色社会主义经济、政治、文化、社会和生态建设的五位一体总体布局逐步形成，社会治理创新已经成为社会建设亟待解决的重大理论和实际问题。这需要全社会的关注与参与，当然也仍然离不开“发动群众”。

“说理斗争”，从一定意义上讲，也可以看作是“团结——批评——团结”的另一种表达。“一个不杀，大部不抓”是在坚持共产党执政条件下进行“说理斗争”的重要选项。即使“文革”期间面对“打倒一切、全面内战”的极端混乱局面，党和毛泽东依然强调“要文斗，不要武斗”。十一届三中全会以来，我们党告别了以阶级斗争为纲的左倾错误，回到了以经济建设为中心的正确轨道上来，面对各种纷繁复杂的社会矛盾乃至社会冲突，也更多地需要运用“说理斗争”及其类似的方式加以调解，换一种更委婉的说法就是在“说理”中通过博弈达到观点的交流、利益的平衡和关系的协调，这种平衡和协调更多地是在民主与法制的基础上进行的。

“发动群众”和“说理斗争”是为了“对于人民群众和社会主义事业更为有利”。毛泽东时代，从十大关系、正确处理两类不同性质矛盾的理论论述到“枫桥经验”的实践总结，绝大多数论述或举措都带有“革命”的色彩，但总体看毛泽东“抓革命”的目的仍然是为了“促生产”。新时期以来，从拨乱反正到社会主义本质的提出，从建立社会主义市场经济体制到全面建成小康社会，无不彰显了“对于人民群众和社会主义事业更为有利”这一根本目的的继承与发展。

可见，虽然“枫桥经验”提出至今已愈半个世纪，其内涵与外延随着时代的变迁也经历了转换与拓展，但其核心的精神没有改变。这是“枫桥经验”得以延续与发扬光大的重要前提，也是其持久生命力的缘由所在。所以，2003年11月，时任浙江省委书记的习近平同志在全省纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上提出，要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。[12]从一定意义上讲，珍惜、推广、创新“枫桥经验”，就在于“不发展有不发展的问题，发展起来有发展起来的问题，而发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更复杂了。新形势下，如果利益关系协调不好、各种矛盾处理不好，就会导致问题激化，严重影响发展进程。”[13]这就是“枫桥经验”常讲常新的价值所在。

四、“枫桥经验”的当代超越

2012年党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央在推进中国特色社会主义伟大事业、加强全面从严治党的伟大工程、迎接具有新的历史特点的伟大斗争中，高度重视社会建设，社会治理创新进入了一个新的发展阶段，“枫桥经验”也由此实现了新的超越。

2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。关于改进社会治理方式，决定指出：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。决定特别强调：创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

就在十八届三中全会召开的一个月前，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。习近平指出，50年前，浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，并根据形势变化不断赋予其新的内涵，成为全国政法综治战线的一面旗帜。浙江省各级党委和政府高度重视学习推广“枫桥经验”，紧紧扭住做好群众工作这条主线，为经济社会发展提供了重要保障。[14]2003、2013年习近平两次对“枫桥经验”的肯定，犹如1963年底到1964年初年毛泽东于三个月左右间前后三次批示“枫桥经验”及相关文件一样，充分展示了这一经验的历史价值与现实意义。

从十八届三中全会决定和习近平关于“枫桥经验”的指示看，当下社会治理创新突出了新的时代内涵。首先，从“发动群众”到“系统治理”，强调党委领导、政府主导、社会参与，以实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。其次，从“说理斗争”到“依法治理、综合治理、源头治理”三管齐下，注重创新有效预防和化解社会矛盾体制，把矛盾解决在基层，化解在激化之前乃至消弭在萌芽之中。再次，从“对于人民群众和社会主义事业更为有利”到“着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素”，以全面推进平安中国建设，为经济社会发展提供重要保障。

十八大以来，习近平总书记关于社会治理创新的一系列重要论述极大地丰富和拓展了毛泽东时代形成的“枫桥经验”。其一，针对当下基层许多社会矛盾产生的原因，习近平强调“多做打基础、利长远的事，不搞脱离实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的‘政绩工程’、‘形象工程’”[15]，批评形式主义“挖空心思造假来粉饰太平”、官僚主义“不愿帮助继承和群众解决实际问题，甚至不愿同基层和群众打交道，怕给自己添麻烦”。[16]其二，习近平要求干部要深入基层、深入实际、深入群众，强调“越是条件艰苦、困难大、矛盾多的地方，越能锤炼人”，干部要“在改革发展的主战场、维护稳定的第一线、服务群众的最前沿”。[17]其三，习近平要求要更加注重治理能力建设，切实“增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家”[18]，强调“做好维护社会和谐稳定工作，做好预防化解社会矛盾工作，从制度、机制、政策、工作上积极推动社会矛盾预防化解工作。”[19]其四，就整个社会层面而言，习近平强调“要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境”[20]。这是从根本上化解社会矛盾的重要前提。其五，习近平指出创新社会治理“要以促进社会公平正义、增强人民福祉为出发点和落脚点，加大协调各方面利益关系的力度，推动发展成果更多更公平惠及全体人民。”[21]这样才能有效地“广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。”[22]

总之，“枫桥经验”从偏重于阶级斗争到社会治理创新即从“发动群众”到社会成员广泛参与，从“说理斗争”到依靠法治建立预防和化解社会矛盾体制，从把问题解决在基层到在此基础上最大程度地激发社会活力，贯穿其间的就是党的群众路线的基本观点与工作方法，从一个侧面反映了从毛泽东到习近平等几代中国共产党人治国理政的艰辛探索和成功经验，是我们党在社会领域融思想与实践、理论与政策于一体的弥足珍贵的精神财富。

[1]中共中央文献研究室编：习近平总书记重要讲话文章选编[M].中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月版，第91页.

[2]建国以来毛泽东文稿第十册[M].中央文献出版社1996年8月版，第416页.

[3]建国以来毛泽东文稿第十册[M].第416-417页.

[4]中共中央文献研究室编.毛泽东年谱（1949-1976）第五卷[M].中央文献出版社2013年12月版，第300-301页.

[5]中共中央文件选集（1949年10月-1966年5月）第四十五册（1964年1月-4月）[M].人民出版社2013年6月版，第16页.

[6]中共中央文件选集（1949年10月-1966年5月）第四十五册（1964年1月-4月）[M].第17页.

[7]中共中央文献研究室编.毛泽东年谱（1949-1976）第五卷[M].第282页.

[8]中共中央文件选集（1949年10月-1966年5月）第四十五册（1964年1月-4月）[M].第17页.

[9]建国以来毛泽东文稿第六册[M].第318页.

[10]建国以来毛泽东文稿第六册[M].第324页.

[11]中共绍兴市委党校、绍兴市“枫桥经验”研究会编.“枫桥经验”与新城镇社会管理创新研究[M].中国社会科学出版社2013年9月版，第31-40页.

[12]“枫桥经验”：48年的创新与发展[N].浙江日报2011年04月25日第5版.

[13]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第276页.

[14]习近平.把“枫桥经验”坚持好、发展好把党的群众路线坚持好、贯彻好[N].人民日报2013年10月12日第1版.

[15]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第29页.

[16]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第45页.

[17]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第63页.

[18]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第93页.

[19]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第131页.

[20]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第213页.

[21]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第131页.

[22]中共中央文献研究室编.习近平总书记重要讲话文章选编[M].第403页.

作 者：重庆行政学院教授，本刊编辑部主任

责任编辑：张 波