“全链审批”的镇江探索

张敏++谭浩俊

“全链审批”标志着镇江经开区拥有与设区市同等的经济、社会等行政管理权限，迈出了国家级开发区改革的重要一步。

2017年7月初，镇江市经济技术开发区编制了全国第一张国家级开发区“全链审批”赋权清单。这标志着镇江经开区拥有与设区市同等的经济、社会等行政管理权限，实现了开发区内涉企投资审批扁平化、标准化、便利化，为国家级开发区赋权问题做出了积极有益的探索。

在镇江经开区先行探索基础上，江苏省在全省国家级开发区推广“全链审批”模式，迈出了国家级开发区改革的重要一步。什么是“全链审批”？镇江经开区是如何探索的？

“园内事园内办”

当前，江苏省各开发区集聚了80%的外资企业、40%的高新技术企业，贡献了70%的规上工业增加值，已成为吸纳就业、服务创业、提供税收、创新发展的主要平台、产城融合的新城区。

但是，由于开发区赋权不规范、不系统，有些权力市级相关部门明放暗不放、放权“含金量”不高，开发区承接不了的任性放，导致开发区内权力事项碎片化，开发区企业从设立到办证，再到投资建项目，无法实现“一层全链审批”。企业办事需要绕圈子，行政审批时间长、盖章多、中介多、材料多、收费多等“一长四多”问题未得到根本解决。

同时，开发区作为市政府派出机构，体制机制上仍存在国土、规划等重要关键节点的审批权限“缺失”等问题，无法实现闭环式全链审批，对开发区转型升级、创新发展，激发市场活力、降低制度性交易成本造成了一定的阻力。

为实现开发区“园内事园内办”，针对开发区职能不全、放权不到位等问题，2016年底，镇江经开区编办在省、市编办的指导下积极先行探索，以标准化的省市县（市、区）政府部门权力清单为规范，以设区市行政权力为基准，以涉企行政审批为主要内容，编制了全国第一张国家级开发区“全链审批”赋权清单。

为有效落实赋权，镇江经济开发区对220项（含子项324项）、3大类赋权清单，会同进行逐项分析和梳理。经梳理，220项清单中开发区已有权力事项180项，新增权力事项144项，其中，拟承接事项107项，暂不具备承接条件事项37项。

暂不具备承接条件的事项主要有四方面：一是开发区范围内不涉及的相关内容，共10项。如清单中关于“海域使用权许可”和海洋工程方面的许可，镇江经济技术开发区不涉及海域。

二是不具备专业资质、人员力量不足，共6项。如赋权可由镇江经开区直报事项清单中“医疗机构开展戒毒脱瘾治疗许可”，该许可事项为对特殊专科医疗机构的许可，开发区不具备专业资质。

三是有部分事项已由省级部门委托市级部门运行，根据相关法律规定，不可再进行二次委托，共8项。

四是仍有少数事项由省、市直接负责办理，共13项。

上下联动有效推进

“全链审批”的目的，是为了实现开发区涉企投资审批的扁平化、标准化和便利化，做到办事不出门、不出园。但从实际情况来看，如果得不到上级部门的支持、得不到相应的权力，要想推行“全链审批”，难度相当大。改革必须得到省、市两级的大力支持。

应当说，江苏省和镇江市有关部门在这个问题上是非常开明的。从2016年開始，就积极指导镇江经开区编制全国第一张国家级开发区“全链审批”赋权清单。2017年1月，在全省简政放权创新创业环境评价大会暨行政审批制度改革经验交流现场会上，将这项改革抛出，提出了《镇江（国家级）经济技术开发区赋权清单（征求意见稿）》，在全省范围内征求意见。按照清单，所涉及的权力事项共计322项大项（455项子项）。

在此基础上，又于2017年3月以江苏省行政审批制度改革联席会议办公室印发《关于征求国家级经济技术开发区赋权清单（征求意见稿）的通知》，再次书面征求省级各相关部门意见，将赋权清单事项减至242项。

2017年6月底，经江苏省政府常务会议研究通过，江苏省人民政府正式印发《省政府关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的决定》，7月14日正式对外公布。依照法定程序赋予国家级开发区220项设区市级经济管理权限，其中，行政许可204项，其他行政权力16项。赋权开发区直接审批事项清单160项、赋权开发区分支机构审批事项清单32项。

为做好赋权工作，镇江市政府专门出台了《关于扎实做好接权放权工作的意见》，文件中对市级部门如何放权、镇江经开区各职能部门如何接权等作出了明晰和规范的要求，要求各市级部门做好接放权事前、事中、事后的评估和指导工作。

正是得到了省、市两级政府的大力支持，和各相关职能部门的密切配合，实行上下联动，镇江经开区的“全链审批”才得以正式实施。毫无疑问，改革对于开发区的转型发展，将起到十分重要的作用。

深化改革需顶层设计

作为一项新生事物，“全链审批”改革从运行几个月来的实际情况看，效果不错，作用非常明显。不仅企业和投资者反映良好，职能部门也普遍认为，改革对缓解部门压力、减轻部门工作量起到了积极作用。更重要的是，大大提高了政府的运行效率，降低了运行成本，有效改善政府形象，提高政府的公信力。

由于改革具有很强的超前性，一些制度、法规还很难适应改革的需要、跟上改革的步伐，特别是由政策、法规等赋权的项目，在具体操作过程中，也会存在一些如何赋权、如何审批、如何规避风险的问题。

具体表现在四个方面。一是镇江经开区范围内不涉及的相关内容，试点和探索可能就不具有借鉴和参考性，如何扩大试点范围，需要有关方面认真考虑。

二是由于不具备专业资质、人员力量不足，一些许可事项试点过程中也会遇到一些麻烦，产生一些很难逾越的矛盾。

三是有部分事项已由省级部门委托市级部门运行，根据相关法律规定，不可再进行二次委托，能否在改革中继续委托，需要上级有关部门赋权。

四是仍有少数事项由省、市直接负责办理，如出海船舶户口簿核发、出入境人员、装卸货物或者物品许可等，如何纳入“全链审批”范畴，也是一个值得思考的问题。

因此，要想让“全链审批”取得更好效果，仅靠江苏省和镇江市两级赋权还不够，特别是涉及条口上的权力。而这些权力，又往往是通过立法和行政规章的方式确定下来的，地方无权改变。所以，首先国家层面应当对相关的权力进行统一和集中，并依据实际情况，继续加大下放力度，给地方更大的改革空间。

同时，对涉及专业性强的事项，要指定专门机构和人员，参与到“全链审批”之中，避免再走“回头路”；要坚持“谁审批、谁负责”、“谁主管、谁监管”、“谁行权、谁担责”的原则，严格落实监管责任，切实加强事中事后监管；另外，要加强培训指导和业务对接，特别要针对开发区人手较少，部分事项承接困难的问题，在编制等方面实行跨层级调整，将编制资源向基层政府倾斜。

（作者单位：江苏省镇江新区管委会、镇江市质量技术监督局）endprint