珠三角如何破解“任正非之问”

魏建华

为了破解“任正非之问”，珠三角迅速行动起来。深圳、东莞、佛山等市，创新出台相关政策，以保护工业用地。

2016年5月，一则华为可能外遷的消息震惊了深圳。深圳乃至整个珠三角猛然意识到，飙涨的房地产热潮对制造业已经产生了挤出效应。华为总裁任正非直言：“深圳房地产太多了，没有大块的工业用地了。现在土地越来越少，越来越贵，产业成长的可能空间就会越来越小。”

为了破解“任正非之问”，珠三角迅速行动起来。深圳、东莞、佛山等市，创新出台“工业用地保护线”相关政策，鼓励土地二次开发，创新“三旧”改造等措施，以保护工业用地。

宝安：

全国首创工业“红蓝线”

作为深圳产业大区、工业大区，宝安区被誉为“世界工厂”。近年来，通过不断加快转型升级，宝安区从传统的代工制造变身成为高端智造基地。然而，在产业转型高歌猛进的同时，宝安却遭遇土地资源短缺、产业空间日益逼仄的困境。

随着土地价格快速上涨，高地价助推高房价、高房租，导致城市原有工业用地大量涌入房地产市场。“十二五”期间，宝安旧工业区改造项目共76个，但绝大部分是“工改居”、“工改商”，真正意义上的“工改工”只有1个。同时，高地价大幅推升了企业经营成本，削弱了企业发展的后劲和可持续性。

房地产对产业空间侵蚀严重，最终恶果就是产业空心化。为保护工业用地，拓展产业发展空间，宝安提出要像保护基本农田一样保护先进工业，像爱护眼睛一样爱护优质企业。

2016年7月，宝安区在全国率先推出《深圳市宝安区工业控制线管理办法（试行）》，首创“工业红线”和“工业蓝线”，以“两线”为基准，宝安划定不少于70平方公里的工业控制线，以严肃的法规形式为区域产业长远发展所必需的空间，竖起一道“制度保护”屏障。

其中，“工业红线”是为了保障宝安区产业长远发展而划定的工业用地底线；“工业蓝线”是为了保障宝安区工业用地总规模而划定的、可稳步转型的工业用地引导线。

《管理办法》坚持四大划分原则：一是总量控制，在工业红线范围内维持工业建筑总量的基础上可进行适当的用地功能调整。二是集中连片，将制造业用地集中连片的地区划入工业红线范围内。三是保大放小，重点保护上市企业、拟上市企业、龙头企业、“五类”百强企业、高成长性企业等及优质园区。四是分类定策，针对每类企业及园区的不同情况、问题，制定不同的适宜策略，促进和支持其健康持续发展。

经过摸底、审定、优化，2017年3月，宝安区最终划定总规模80.51平方公里的工业区块线。其中，一级区块线67.98平方公里，二级区块线12.53平方公里；一级区块线内规划工业用地（含发展备用地）46.98平方公里，二级区块线内现状工业用地8.87平方公里。

宝安区以工业红蓝线的划定，实现对符合区域经济发展要求的产业企业土地的有效精准供应，补齐土地资源紧缺“短板”、降低企业营商成本，从而增强产业发展的后劲和可持续性，防止产业空心化。

东莞：“三旧”改造2.0

产业是城市发展的基础，产业空间是产业发展的先决条件。珠三角地区近年来都不同程度遭遇产业空间不足的瓶颈。

2017年上半年，东莞市固定资产投资同比增长6.1%，在珠三角9市中垫底。其中一个重要原因是，早期粗放式发展消耗了大量土地资源，缺乏可承载大项目的连片土地资源，难于满足优质重大项目的需求。另一个原因则是，房地产市场红火，催高地价，企业出现找地难、用地难的问题。

东莞土地开发强度与深圳相当，但东莞的土地单位产出率仅为深圳的30.2%。因而，提高土地产出率，在原地倍增上做文章，成为东莞经济转型升级的重要考量。

2016年，东莞使出“三招”，从加强土地收储管理、升级“三旧”改造成效、加大批后监管力度等三方面，狠抓节约集约用地。其中，东莞开发土地储备信息管理系统，完善“一个平台，两级联动”的土地收储机制，有序组织开展土地收储开发。

东莞还打造“三旧”改造2.0升级版，制定通过“三旧”改造推进科技企业孵化器建设实施方案、“三旧”改造土地和房产权属调查管理等一批操作指引，推动政策落地生根。大力推进东城黄旗南片区等5个连片试点改造，推动新的“工改工”改造模式。仅是2016年，全市通过“三旧”改造供地43宗2119亩，拉动投资约196亿元，“三旧”改造动力更足，成效进一步显现。

东莞还借助信息化手段加强土地批后监管，加快核查已批土地使用情况，逐个标图入库。同时，完善全市闲置土地协同监管联动机制，促进已批建设用地监管常态化。2016年全市盘活存量土地8178亩，处置闲置土地4895亩，依靠存量用地稳增长的共识持续深化。

据统计，2010-2016年，东莞产业转型升级类项目改造后当年期产值比改造前增长了1.4倍。集约节约土地成为东莞发展的核心。在此思路下，东莞整合了1000亩以上的连片大地块近10万亩，并且供地速度加快，保障了华为、中粮等重大项目的落地。

今年5月，因在土地集约利用成效方面表现突出，东莞市获国务院通报表扬。今年，东莞再次发力，加快推进城市更新工作，将组建城市更新机构列入议程，加快推进临穗、临深和市中心的1.4万亩连片组团改造，推动水乡新城、轨道站点TOD范围土地的连片统筹开发，大力推进节约集约用地。

顺德：

首开先河建立“产保区”

作为珠三角工业重镇，顺德未雨绸缪在全国率先划定产业发展保护区。2017年3月，顺德区人大审议通过《顺德区产业发展保护区管理办法》，为产业保护区建设赋予刚性约束。

该办法规定，“产保区”须保证工业用地总规模不得少于18万亩，新产业用地不设定总控制量。保护区内原则上严格控制新增开发商品住宅类经营性房地产项目。除一次性收益的房地产外，符合产业发展规划的产业都将纳入专项保护政策。

18万亩“产保区”的划定，是根据“顺德实际”划定的最佳工业用地范围规模。根据国家相关规定，工业用地占城市建成区15%—30%最为宜，而顺德作为工业城市，按照最高标准来计算，以顺德区域面积806平方公里为基数，乘以相关比例，包括30%工业用地占地比例后，得出120.9平方公里，约18.14万亩为最佳工业用地控制面积。

根据顺德区政府制订的时间表，要在2017年完成产业保护区划定工作；2018年建成一批特色明显、效果突出的示范园；2019年实现全区249个村级工业园环境保护和安全生产“双达标”，累计实施改造村级工业园2万亩、完成改造5000亩；10年基本完成所有园区的改造提升。通过“十年磨一剑”的举措，顺德区期望为产业发展留足空间，引导园区和企业专注产业发展，做优做强顺德核心竞争力。

在“产保区”和园区改造的过程中，顺德制定了专门政策扶持鼓励园区和企业。其中，工业提升改造等鼓励类改造项目支持力度将加大，明确产业用地容积率下限，合理提高产业用地容积率上限。同时，强化资金支持。在土地出让收益中，顺德将提留一定比例产业保护区发展专项资金，支持产业发展。而对于一些工改商项目，将要求其提供15%公益性用地。

今年5月，顺德区政府与10个镇街镇长（主任）签订产保区示范园建设责任书。每个镇街均要设立一个产保区示范园，镇长（主任）担任园长，实行“园长责任制”。同时，区属有关部门也将陆续出台“1+7”配套政策，并以区级财政引导成立100亿元产保区基金，保障产保区建设出实效。

设立“产业发展保护区”，可以防止房地产开发蚕食先进制造业和其他新兴产业的发展空间，有效保护产业发展用地，既为今后的发展留足空间，也让进入保护区的企业可以专心研发产品、专注开拓市场，进而形成“滚雪球”效应。

（作者单位：中山大学岭南学院）endprint