安徽省农民工法律援助问题研究

吴林芳++汪洋

【摘要】随着社会主义市场经济的发展，农民工逐渐成为民生工程的重点关注对象，如何解决农民工的法律援助问题成为人们关注的重点。本文总结了安徽省法律援助现状，并根据其发展特点，以农民工为研究对象，简要讨论了法律援助建设的社会影响。研究发现，当前安徽省农民工法律援助工作中主要遇到的困难及存在的问题主要有：法律援助宣传力度不足、农民工自身维权意识淡薄、维权成本高、调查取证难、法律援助经费和人力保障有待加强。为此，建议相关部门采取为农民工法律援助提供更多的法律支持、加强政策宣传、简化工作程序、建立保障机制等措施来提高农民工法律援助水平。

【关键词】安徽省 农民工 法律援助

一、研究背景

2015年6月中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于完善法律援助制度的意见》，2015年10月十八大四中全会报告指出“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”？譹？訛。

在全国范围内，早在2006年底，安徽省委、省政府就开展广泛调研、深入分析，针对广大群众最关心、最直接、最现实的“生活难、看病难、上学难”问题，计划启动十二项“民生工程”，是较早推进民生工程建设的中部省份。近十年来，民生工程数量从12项逐步增加至33项（累计实施56项）。目前，安徽省民生工程建设初见成效，并逐渐规范化、制度化、标准化，具有目标明确、项目多选、落实到位等特点，成为安徽保障改善民生最具特色的工作品牌。

在市场经济建设过程中，农民工主要服务于建筑行业，对社会的和谐发展发挥了至关重要的作用。2008年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》发布，《意见》指出，农民工问题事关中国经济和社会发展全局，维护农民工权益是需要解决的突出问题，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务？譺？訛。近年来，大部分农民工无论从工作环境还是生活形态都已经从农村转移到城市，然而对于他们无法享受对等的工作状态和基本的权益保障的现实问题，引起了社会各界的广泛关注。同时，由于大部分农民工文化水平不高，维权意识淡薄，这种群体的特殊性决定了法律援助的必要性和重要性。当前安徽省农民工法律援助还存在受援范围过窄、服务质量欠佳等现象，本文的目的就是总结安徽省法律援助的现状及特点并针对存在的问题，提出了具体的对策建议。

二、安徽省法律援助现状、特点及社会影响

2007年，安徽省正式启动民生工程计划，并公布了《安徽省人民政府关于实施十二项民生工程促进和谐安徽建设的意见》（皖政〔2007）3号），计划实施以下12项民生工程？譻？訛。2008年将民生工程扩展到18项，2009年为28项，2010～2013年又扩充至33项。自启动民生工程项目以来，资金投入总计达4730亿元，惠及全省6000多万群众，人均受益7000多元。其中“十二五”时期累计实施43项民生工程，总投入3051.7亿元。据统计，2016年安徽省民生工程投入资金825.5亿元，2017年计划投入资金940.2亿元。2017年，安徽省委、省政府计划投入940.2亿元，继续实施33项民生工程。与2016年相比，民生工程项目新增6项，提标扩面5项，整合归并6项，继续实施22项。

据国家统计局数据，2016年我国农民工总量达28171万人，比上一年增加424万人，增长1.5%，其中，本地农民工11237万人，增长3.4%；外出农民工16934万人，增长0.3%。安徽省作为一个传统的农业大省，农民工的数量逐年增加，由农民转变为农民工的现象也越来越普遍。2016年安徽省农民工总量1878.4万人，比上年增加19.6万人，增幅1.1%。其中本地农民工498.4万人，比上年增加11万人，增幅2.2%；外出农民工1380.1万人，比上年增加8.7万人，增幅0.6%？譼？訛。

安徽省是农业大省和劳务输出大省，因此农民工也是作为法律援助工作的重点关注对象。截至2016年底，全省各级法律援助机构共办理案件90691件，超出计划任务13.4%，同比增长23.8%，案件数量历年最高。全省共计实际投入法律援助业务经费8449.5万元，共计支出业务经费8886万元，全部完成预支任务。2016年，全省共计办案90691件，其中请求社会保险待遇、给付赡养费、扶养金、支付劳动报酬、工伤、交通、医疗、婚姻家庭案件共计52543件，占案件总量的57.9%。民事案件中，属于补充事项范围内的案件36834件，占民事案件量的53.14%。全省民事法援胜诉和调解成功率达到87%。通过法律援助途径，共为困难群众挽回损失或取得利益111.3亿元。全省每月办案进度都加速超过序时进度，进度表如下所示：

自法律援助纳入民生工程后，国家在财政补贴收入方面也投入了更多的心力。2016年，安徽法律援助经费投入超1个亿，经费数额创历史新高。其中业务经费8990万，同比增长44.66%。增加的部分主要来自于市、县级财政配套投入。2016年全省市、县级财政配套投入4483.98万元，较2015年的1881.93萬净增2602万，同比增长138.3%。全省平均办案补贴从2015年的656元/件，提高到2016年的776.6元/件，同比增长18.38%。

三、安徽省农民工法律援助建设的特点

安徽省法律援助民生工程建设从计划实施到推进过程中，呈现出以下特点

四、安徽省农民工法律援助建设存在的问题

经过几年的不断努力，安徽省农民工法律援助建设取得了一些阶段性成果，但在推行过程中也存在着一些不足之处，具体表现在：

（一）法律援助宣传力度不足

农民工作为法律援助的受援对象，对基本的法律援助概念和具体法律援助流程明显了解不够透彻？譽？訛。主要有两个方面的原因：首先是农民工的知识储备不足，文化水平有限。其次是相关部门对法律援助制度及流程还没有全面普及。近年来，为了更好落实农民工的法律宣传工作，安徽省普法机构选择在春节返乡时期，积极动员、周期性、集中开展农民工法律援助专项宣传行动，让更多农民工了解法律援助。

（二）农民工自身维权意识淡薄

农民工自身由于文化水平有限，一旦自身合法权益法受到侵害，第一时间缺乏维权的意识，表现为不知道如何选择法律武器维护自身利益。这也导致他们核心权益被用人单位损害时，不知道怎样合法的捍卫自己的正当利益，甚至无法辨别什么是侵害权利的行为。根据调查，安徽各省市内部分工业、企业均存在损害农民工合法权益的现象，比如用工企业未按规定替农民工缴纳社保、合理加班时间不支付加班费等，实际上都属于一定程度上的侵权行为。根据数据统计，在签订劳动合同方面，签署正规劳动合同的农民工只占34%，未签订的占比66%？譾？訛。这种淡薄的维权意识不仅助长了工业、企业的违法行为气焰，更加损害了他们的自身利益。

（三）维权成本高调查取证难

由于农民工在提供劳务的过程中，缺乏规范化的工作制度，类似于手工的签到记录表代替了标准的考勤记录，这在后期取证的时候无形中增加了办案的难度，同时延长了办案的时间。据统计显示，农民工不求助法律手段的主要原因是诉讼费用高、程序繁琐，这也反映出高额的维权成本成为农民工维权的一大障碍？譿？訛。

（四）法律援助经费和人力保障有待加强

从2009年到2016年，安徽法律援助办案量从2.4万件增长到9万件，但全省法律援助机构人员一直保持在500人左右？讀？訛。自2014年以来，专职人员数量呈下滑趋势，2014年为512人，2015年为507人，2016年为475人。全省平均每个法援中心3.8人，县级特别是市辖区法援中心大量是1人。县（市、区）法律援助中心每年承办案件约在5001000件？讁？訛，每一个案件都要经过受理、审批、指派、结案、归档流程，工作量巨大。每个县（市、区）中心还要有人接听12348热线，免费提供法律咨询。近两年，随着农民工法律援助数量及成本上升，所需的经费支出随之增加，相关法律机构面临的经济压力增大，尤其是县级及以下的法律机构承受的压力更大。目前，安徽省有156个法律援助机构，专职工作人员558人，其中执业律师仅247人大部分法律援助案件依靠行政手段指派给基层法律服务所和律师事务？輥？輮？訛。

五、加强安徽省农民工法律援助建设的措施建议

安徽省委、省政府自启动民生工程计划以来，在十几年的具体执行与经验总结过程中，建设路径逐渐趋向规范化的管理模式，为了更好的完善农民工法援工作，提出以下建议：

（一）完善农民工法律援助相关立法

截至2017年6月，全省法律援助机构共办理刑事法律援助案件10095件，与2016年同期增长15.6%。为了更好的实施农民工法律援助工作，安徽省相关司法机构必须明确立法职责，做到以下几点：

首先，尽快建立农民工法律保障制度，加快农民工权益保障的立法工作。建议制定专门保护农民工合法权益的法律，从法律层面保护农民工法律保护制度，包括扩大农民工法律援助的赔款范围，加深对农民工切身利益相关行业的监督等。其次，强化政府的法律援助作用。政府的首要任务就是解决农民工法律援助经费的问题。目前，我国法律援助机构的实际状况以及财政补贴的严重短缺都影响了法律援助的顺利开展，建议相关部门能酌情考虑当地实际情况，给予合适的经费支出。最后，创设农民工讨薪援助举证责任倒置机制？輥？輯？訛。安徽省法律援助建设的特点之一是农民工讨薪案件和工伤赔偿案件占总办理案件的绝大部分。现有的民事诉讼法规定关于举证责任的分配是谁主张谁举证，这意味着农民工申请法律援助的同时要收集、整理所有维权的证据。然而考虑到现实情况，这一规定反而约束了办案进度。建议相关部门创设农民工讨薪援助举证责任倒置机制，不再让证据成为阻拦农民讨薪的门槛。

（二）简化农民工法律援助程序

目前，安徽省各市级司法机构均高度重视农民工法律援助工作？輥？輰？訛。以黄山市为例，主要工作部署如下：一是紧扣重点。相关法律机构不仅安排专职人员值班，并在多处设立办事点，提供农民工更多的渠道接触法律援助，覆盖范围广泛。二是建立机制。对于办理需要取证的案件，可以与住建、人社和公安等部门协调配合，对凡因追讨欠薪、工伤等农民工维权纠纷申请法律援助的，一律不做经济困难状况审查，直接给予法律援助。与人社、法院、公安、信访等部门沟通协作，及时防范和处置侵害农民工合法权益的事件，优先通过行政渠道、调解方式解决纠纷，尽量缩短农民工援助案件办结案周期。三是主动介入。日前，联合黄山电视台制作了“平安黄山—情暖农民工法援在行动”法律援助专项维权活动专题片？輥？輱？訛，进一步宣传国家法律援助政策和农民工维权相关法律法规知识，引导广大农民工理性维权、合法维权。

（三）建立农民工法律援助保障机制

做好农民工法律援助保障机制主要目的是让农民工自己能依靠自己的力量找到合法渠道为自己维权。其次是要做好集中宣传。围绕一定时期党和国家的工作重心，采取开展法律援助宣传月、宣传周等形式，或者利用重大节假日和庆典活动，组织开展大型法律援助宣传活动，集中宣传法律援助制度在促进公平正义、构建和谐社会中的作用，努力扩大法律援助宣传效应和覆盖面？輥？輲？訛。

首先，加强农民工法律援助机构建设。当前我国法律援助机构只是延伸到县一级，农民工是农村户籍，他们大都在农村居住生活，申请法律援助或进行法律咨询需要到县城的法律援助中心。设置援助机构的目的是给农民工提供便捷的法律服务，增设到基层是指把现有的法律援助单位下沉到基层单位的某个组织或者部门中，就近为农民工提供帮助。比如掌握148法律援助专线服務方法。148法律援助专线承载着为全体公众提供法律咨询和免费法律教育的双重功能，是法律援助宣传服务的重要内容和形式。其次，设置农民工法律援助专项基金。一方面，要加大政府对于这块经费的预算，将其中固定的一部分放入农民工法律援助专项基金中。另一方面鼓励社会公益组织为农民工法律援助捐款，拥有这样庞大数量的弱势群体需要他们的帮助。法律援助是公益项目之一，还可以发动海内外的公益力量来帮助筹集款项。最后，建立农民工法律援助激励机制。农民工法律援助制度的施行不能仅依靠完善相关的制度，还应该建立一些激励机制辅助用人单位积极的执行。一方面要加强劳动部门、劳动监察部门的监督，另一方面要出台一些优惠政策保障农民工法律援助工作的进行。

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基金项目：省社科创新发展攻关项目：民生工程建设的新战略新引擎研究（2016CX079）。

作者简介：吴林芳（1993-），女，安徽安庆人，安徽师范大学公司经济管理学院，硕士研究生；汪洋（1974-）男，安徽芜湖人，安徽师范大学经济与管理学院，博士，副教授。