账本公开只是监督的起点

阿计

7月下旬，103个中央部门陆续公布2016年度部门决算，政府“花钱清单”向社会公开的规定动作如期上演。自2011年90个中央部门首次公开决算信息起，政府部门年复一年地集体晒账本，已演变为民主政治生活的一道独特景观。7年间，公开部门越来越多，公开范围越来越广，公开账目越来越细，烙下了不断迈向“阳光财政”的鲜明轨迹。

然而，公开只是起点，其最终目标是通向财政民主；公开也只是手段，其真正意义在于为预算监督奠定基石。倘若公开仅仅停留于“告知”的形式表层，将大大折损公开的价值，对政府“钱袋子”的监控也难以冲破“程序合法，实质虚置”的历史误区。因而，未来预算改革的方向，更应着力跟进纠错、问责等实质监督。

首先，预算监督并不仅仅是追求政府廉洁，也需要追问政府的投资项目是否必要、资金使用是否有效。因而，预算监督当以促进公共財政的高效为己任，要求政府为公共资金的使用和效益承担应有责任。事实上，2015年起实施的新预算法已明确设立了绩效评估制度，此轮中央部门晒账本也首次公布了451个重大项目的绩效自评表。沿循这一突破，理应在坚持反腐导向的同时，侧重转向绩效型预算监督，构建“花钱必问效、无效必问责”的监督机制，倒逼政府审慎行事，以尽可能低的公共成本，提供更多更好的公共产品。

另一个改革方向是更新监督方式。目前，政府晒账本基本只是局限于支出结果的静态公开，而非贯穿于预算编制、审批、执行、调整到决算的动态公开。这意味着公众只能被动接受政府“花钱”的后果，对于预算执行过程中的随意加码、任性开支等现实弊端，却难以跟踪监督、及时纠偏。值得注意的是，广东省人大的预算联网，不仅开辟了“预算内容全覆盖、实时监控全天候、资金流向全追踪”的全新监督路径，也使人大代表真正兑现了“主动参与”的监督权利。按照全国人大常委会的部署，广东模式将在全国推开试点。如此，才能构建起全方位、动态化的公开机制，从事后监督转向过程监督、常态监督，进而最大程度地阻止预算偏差、用度浪费乃至行政腐败等危险。

预算监督要从“程序监督”走向实质监督，还有赖于动员各方监督力量，凝聚多种监督合力。就人大预算监督而言，亟待破题的是启动预算听证、质询、修正等政治权力，以彻底告别“豆腐预算”，完成刚性预算的转型。另一方面，应该为普通公民、专家学者、民间组织、社会舆论等参与、监督预算创造条件、拓宽空间，赋予其听证、批评、建议等应有的话语权，进而对政府花钱施以强大的监督压力，并与人大监督形成良性的互补效应。endprint