“党企融合”：公司治理的中国智慧与路径

王勇华

政策实践

国企公司治理领域的崭新课题

当前我国国企公司治理领域存在一项崭新课题：明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位。

这一实践课题源自2015年8月24日中共中央和国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）。《意见》指出：“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。”

随后，2015年9月20日中共中央组织部负责人就《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》答记者问，2015年9月23日国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号），2015年10月31日国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发[2015]79号），以及2016年10月11日《习近平在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话》等文件，从多个角度进一步强化“把加强党的领导和完善公司治理统一起来”，“明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位”。

明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位具有很强的政策导向性，也具有鲜明的时代特点。其直接目的是以完善国企公司治理结构为切入点，将党对国企的政治、思想和组织领导内嵌于公司治理结构，在国企领域巩固和强化党的领导地位，提高国企公司治理水平，促进国企落实“深改”任务。该项政策的提出和实践探索，在国企公司治理领域引起强烈反响；实质上意味着以往国企中有关党企关系的指导方针发生重大调整：“党企分开”让位于“党企融合”。

现代公司治理理念和相关制度源起西方，正式引入我國不过才二十余年时间。就我国当前公司治理的理论、制度及其实践情况看，其成熟度和充分性均有待进一步提高。从西方公司治理学说和实践看，“把加强党（执政党）的领导和完善公司治理结构统一起来”的提法“闻所未闻”，“明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位”则更是“惊世骇俗”。那么，在国企领域落实该项政策，是否意味着现代公司治理的制度性颠覆和创新呢？明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位，是否会成为政党智慧对现代公司治理理论的新贡献呢？如何从理论基础、制度架构和实践运作中落实该项政策呢？这些均是国企治理和改革所无法回避的问题。

初步探索特点与暴露的问题

近两年以来，在国企公司治理实践领域出现了一些案例，比较直观反映了明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位初期探索过程中的特点和所面临的突出问题。试以近期发生的两个典型案例比较说明如下。

案例一。2016年6月27日，深圳证券交易所上市公司一汽轿车股份有限公司（000800）经2015年度股东大会，审议通过了公司《章程》修正案。在该公司《章程》中，增加了“第八章党建工作”相关内容，主要包括三节，分别规定了党组织的机构设置、公司党委职权和公司纪委职权以及职数等。其中特别引人注目的是《章程》第155条规定：“公司党委对董事会、经管会拟决策的重大问题进行讨论研究，提出意见和建议。”

上述案例表明，该公司已经初步将党的组织机构、党委和纪委工作职责等内容纳入公司章程，可以认为是落实“明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位”的重要举措。考虑到该公司具有国企和上市公司双重身份，地位特殊，此次章程修改能够获得股东大会通过在某种程度上说明：在章程中明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位经受了公开市场检验，具有现实可行性。

案例二。2017年1月7日，上海证券交易所某上市公司公开发布2017年第一次临时股东大会决议公告指出：该公司提交股东大会审议关于修改公司章程的议案未获通过。该项议案主要内容是，根据中共中央《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、省级地方党委和国资委的相关要求，在公司章程中加入有关党委和党建相关章节。因该议案未经出席会议股东所持有效表决权股数的三分之二以上同意，未通过。

该议案表决未获通过的理由可能是多方面的，推测其中可能有两个主要原因。一是就国企中的上市公司而言，其在章程中规定党的组织机构和党委纪委工作职责等内容，将国企党组织嵌入公司治理结构中，还不能完全得到绝大多数社会大众和利益相关者的完全理解和赞同；二是可能存在该上市公司对议案的解释说明工作不充分，会议组织工作不到位，对议案内容的解释说明未得到与会绝大多数投票权的认可等客观原因。但是，如果只是分析到上述两方面的原因，好像并未能揭示问题的实质。

首先，倘若该议案的精神和内容构成社会通识，能够深入人心，能够得到广泛理解和支持，即便是前期沟通、解释和会议组织工作中存在瑕疵，通常不至于影响多数股东表决通过该议案。分析表决结果，其呈现两个重要特征：一是同意该议案的表决票接近通过该议案所需的2/3，只差4.5%左右的同意票比例；二是反对意见主要集中在持股5%以下的中小股东中，反对票比例在参与投票的中小股东中占比高达91%。考虑到该公司股权结构高度集中，且主要集中在国有投资主体及其关系人手中，因此不难判断，反对意见主要来自社会“散户”。虽然反对票持股比例并不高，但其个体数量庞大。该特征非常重要，这说明多数社会“散户”对该议案并不是简单持排斥态度，而是明确持反对态度，否则他们完全可以投出弃权票即可，没有必要投反对票。很明显，在这个案例中，社会投资者未能充分理解和支持明确国企党组织在法人治理结构中的法定地位政策。

其次，是否通过加强投票前期的宣传、解释和说明工作，加大投票组织工作力度，就能够保障上述议案获得通过呢？这个问题不好回答。加强会议组织和宣传解释工作，可能的确有利于该议案获得通过。但是，考虑到该公司是上市公司，其股东大会的召开需要遵循系列法律法规和监管规则，履行妥当的法定程序，而且，该公司公告的法律意见书认为：本次股东大会召集、召开程序、出席会议人员资格、召集人资格及表决程序、表决结果等相关事宜符合《公司法》《股东大会规则》《网络投票实施细则》等法律、行政法规、规范性文件和《公司章程》的规定，合法有效。那么，完全可以认为，该股东大会的会议组织工作符合规范性要求，并不存在违反法律法规和监管规定的地方，即该次股东大会的组织工作符合法定常规标准。显然，将议案未获通过的原因归结为公司在会议前的宣传解释和组织工作存在瑕疵，从上市公司和证券市场监管角度看，从合法合规性角度看，是难以成立的。endprint

协调制度创新的目标和现实

类似案例，无论是公开的，还是尚未公开的，还有很多，并在持续产生过程中。截至2017年8月中旬，据不完全统计，已有总市值超过6万亿人民币的30多家上市国企将类似内容写入章程。之所以选择上述两个案例进行比较分析，具有较好的比较基础：都是大中型国企，都是上市公司，其章程修改的内容基本相同，其章程修改行为都需要接受公开市场检验。但是，上述两个案例的结果完全不同，这说明什么问题呢？

从上面的分析来看，不能简单化从表决结果不同，推导出两个公司在会议组织工作上存在显著的差异。那么，问题可能還是出在议案内容本身。至少可以说明，还需加强工作，才能确保明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位这一政策得到社会大众的普遍理解和广泛支持。

根据一些国际性媒体的披露，国际资本市场基金经理和独立投资人已经公开表明对该政策表示困惑，域外资本市场监管当局也对该政策表示了或多或少的担忧，并保持高度关注。因此，无论是在理论层面，还是在实践层面，均需要对该项政策的实施作更进一步的深入研究、分析和论证。

当然，因为上述只分析了两个案例样本，所揭示的问题可能并不具有普遍意义；随着分析样本的增加和分析角度的拓展，结论可能会有所区别。但是，由于当前处在政策实施探索初期，两个上市公司案例的对比，还是具有相当参考意义的。

明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位政策，从中央政策层面来看，是“坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信”的重大成果。业界甚至有人认为，随着该政策推进落地，极可能超越西方公司治理体系，实现颠覆性创造，在全球范围内塑造一种崭新的公司治理结构模式，并为全球现代公司治理体系贡献中国共产党人的智慧。从既有的公司治理理论和实践模式来看，国企党组织融入既有公司治理结构的路径和方法，即在国企公司治理结构中，加入党组织后，如何实现公司治理机关之间在权责内容和协调分工方面平滑衔接，如何确保公司内部利益相关者之间实现和谐共荣，这方面的问题需要解决。

从政策的当前立意和传统公司治理理论两个不同角度来评估，其间的“鸿沟”较大，政策与实践之间的“落差”也较大，能否通过具体实践和理论创新落实该项政策，考验的是解决难题的智慧。

构造基础

明确法定地位的路径

明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位政策中，包括四个基本构造要素：一是党组织；二是国有企业；三是公司治理结构；四是法定地位。这四个要素分别界定了政策的适用主体是党组织，适用范围是国有企业，适用领域是公司治理结构，适用性质是法定地位。以上四点共同决定了政策的构造基础。

目前，明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位要求，主要还停留在执政党、中央政府和地方政府政策层面。很多国企已经将相关政策要求转化为章程内容。但是，根据我国《立法法》原理和精神，在政策性文件中明确“法定地位”，不具有法律效力；即使在公司章程中做出规定，也并不足以明确“法定地位”。在我国当前环境下，虽然上位立法的缺失，并没有妨碍政策的执行，但是严格说来，要明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位，需要依托正式立（修）法程序，将执政党和政府政策转化为法律或行政法规，这也是执政党坚持“依法治国”战略的基本要求。

我国《公司法》第19条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”该条规定不足以明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位。

理由主要包括两点：第一，从法律文义解释角度来看，该条虽然规定了在公司中可以设立党的组织，开展党的活动，且公司应提供必要的条件，但这种概括性规定与明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位要求相比，还有很大差距，且完全分属不同层面的问题。根据法律解释学规则，《公司法》第19条规定之内容无法反映出国企党组织在公司治理结构中的法定地位，且无扩张解释至此程度的空间。第二，从法律体系解释角度来看，《公司法》第18条就工会工作进行规定，第17条就职工保护问题作出规定，第5条就公司承担社会责任作出规定，其规范模式与第19条基本相同，均属于概括性和倡导性规范。如果承认第19条足以明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位，那么，岂不是要承认工会、职工、社会责任等也在国企公司治理结构中具有法定地位？这种体系化归谬的结果，能够非常清楚地说明，《公司法》第19条不足以作为明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位的法律依据。

公司法理论普遍认为，狭义公司治理结构的内容，主要包括股东（大）会、董事会、监事会、经理等法定机构的设置及其权限均衡配置等，尤其是公司机关的设置，通常认为属于法律强制性规定，不得以约定方式予以排除或增减。虽然公司章程属于公司“自治性”规范，对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力，但是，如果以章程约定改变公司治理结构，尤其是以章程约定增加国企党组织作为公司治理机关并配属相应权力，其是否具有法律效力存在疑问。因此，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，最有效的实现途径还是通过立（修）法程序解决。

从国企公司治理体系建构的角度观察，目前实践中所普遍采用的在公司章程中增设党建工作总体要求，将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入公司章程的做法，的确构成落实明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位的先行实践。如果该项政策的最终目标即在此，那么，落实政策的具体实践可能就相对简单了；如果现实实践离政策的最终目标还有很大差距，则恐怕需要从根本上转换政策的实施路径。

界定国有企业的范围

明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，需要明确国有企业的范围，从而明晰政策的适用对象。这个问题非常关键，因为无论是政策，还是法律法规，其适用范围和对象，直接关系政策和法律法规的效力范围。endprint

目前，我国《公司法》并没有规定何谓国有企业，其他法律、行政法规和部门规章，以及政策性文件等，往往从局部角度提及国有企业概念和范围，但相关规定比较分散，标准不一，效力有别。为增强政策可执行性，首先需要解决的前置问题，就是明确国有企业的范围，或者分步骤分阶段确立该政策的适用范围。

明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位政策，脱胎于新时期深化国企改革的大背景，需要与其他国企改革政策做好协调。在此背景下，大力发展混合所有制经济，推进国有企业混合所有制改革，同样是深化国企改革的重大命题。因此，为适应市场“多层次持股关系”的常态，处理好“混合所有制”背景下企业定性问题，弄清明确国企黨组织在公司法人治理结构中的法定地位的适用范围，有必要整理归纳并明确国有企业的概念和范围，否则，极有可能造成两项国企改革重大政策之间出现“相互掣肘”和“相互抵制”的结果。

此外，国有企业党建工作，尤其是基层党组织建设中存在一些特殊情况，也是落实该项政策过程中必须考虑的问题。例如，有部分中小型国有企业没有党委和纪委，只有党支部和纪检委员，是否也要明确党支部和纪检委员在公司法人治理结构中的法定地位？部分特殊国有企业与其他国有企业之间建立了“联合党支部”，如何体现联合党支部在公司治理结构中的法定地位？部分国有企业的业务管理（公司治理）关系和党的组织管理关系分属不同的主体，这种情况下如何协调实现党建与治理的融合？国有企业海外分支（此处主要指具有独立法人地位的子公司）因为是适用外国法而设立，我们执政党和政府的政策通常不可能改变外国法的规定，那么，国有企业海外分支党组织如何建立，又如何确立其在公司法人治理结构中的法定地位呢？

综上来看，国企党组织建设的复杂现状，决定了在落实党组织在公司法人治理结构中法定地位政策问题上，需要区分不同情况，通过实践探索，分阶段分步骤分情况来实施。这恐怕才是比较理性的选择。

理解公司治理结构

由于公司治理理论界和实务界在公司治理结构的内涵和外延问题上历来见解纷纭，因此，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，必然要求澄清公司治理结构的基本含义，这是前提条件。

传统公司法理论多从狭义角度理解公司治理结构，主要是指公司中股东（大）会（主管部门）、董事会（执行董事）、监事会（监事）和经理（经营层）等公司权力机关之间的权力分工和制衡关系。广义的公司治理结构则内容宽泛，股权集中度、股权结构、董事会结构、经营层结构、独立董事制度、股权变动、融资结构、社会责任，甚至企业管理等都可以纳入。究竟应该在哪个层面理解“法定地位”，将深刻影响到政策的具体执行和实施效果。

从广义公司治理结构角度探索，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，所面临的技术难度可能相对较小。只需要原则性规定国企党组织构成公司法人治理结构的法定内容，国企党组织参与公司治理的意见可以通过适当的管道，主要通过股东（大）会、董事会、监事会和经理等传统公司治理机关进行传导实现即可。换言之，目前在国企普遍实施的“三重一大”决策机制，根据实践经验进行适当总结完善后，基本可以满足新政策要求。目前实践中所普遍实施的在公司章程中增加党建内容，明确党的组织机构设置和职责分工等内容，基本就能满足政策的主要要求。

从狭义公司治理结构角度解析“法定地位”问题，所涉及的公司法学理论和技术问题非常复杂。如果新增国企党组织作为公司权力机关，那么，如何向党组织配置权力？配置哪些权力？如何平行设置，如何纵向设置？平行设置中，国企党组织究竟应与哪级公司治理机关平列？平行设置后，党的领导地位如何体现？纵向设置中，国企党组织是高于股东大会，还是董事会和监事会，抑或是经营层？如何保障非国资股东的利益？总之，如果从狭义公司治理结构角度理解上述政策，将导致传统公司治理结构理论和具体规则发生颠覆性改变，国企内部不同利益主体之间的权力和责任平衡机制将有必要进行重新设计和调整。

综上，从路径依赖的角度考虑，选择从广义公司治理结构观念出发，吸收借鉴“三重一大”规则实施落地的经验，可能具有较强的操作性和实践性。

待解难点

明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位政策实施落地，涉及系列理论和操作难点。指出这些难点，对于政策的分析研判、设计论证和理解执行均具有重要的现实意义。总体来说，主要包括四个方面问题：一是国企党组织与股东（大）会、董事会、监事会和经理层之间权力范围和边界如何界定；二是国企在党组织融入公司治理结构后，如何协调多元监督机制；三是明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位后，所对应的责任机制如何设计；四是如何确保党组织决策规则与公司机关决策规则之间的有效衔接。以下重点分析后三个问题。

如何协调多元监督机制？

我国公司法人治理结构是在吸收借鉴西方现代公司治理经验的基础上建立的。在法律制度移植过程中，本土适应性研究和改造工作做得并不充分，导致公司治理结构领域存在各项制度“叠层架屋”现象，其中尤其以公司监督机制表现的最为突出。

以国企监督体系为例。2015年6月5日，中共中央“深改组”发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》指出，国企监督体系中包括“内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督”四大类型。分析国企“内部监督”主要包括：股东（出资人）当然享有监督权；监事会是通常所理解的法定监督机关；董事会和董事也享有监督权；除此之外，上市公司和部分非上市公司还有独立董监事的监督机制。在明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位后，国企党组织显然也应享有监督权。我们发现，仅就内部监督而言，就存在如此多的监督条线；再加上纪检巡视监督、监管部门监督、行业监督以及社会监督，至少理论上适用于国企的监督机制可谓“蔚为大观”。

固然，公司作为社会组织体，其构建多元化、多层次、多维度的监督体系，只要设置得当，协调运行，监督有效，本也无可厚非。但是，如此多的监督主体，尤其是同层级之间，其权力边界如何确定？如果处理不当，容易造成增加管理成本，降低监督效率，即所谓“制度滥用”。加强国企监督机制建设包括三点基本要求：一是权责分明、协同联合；二是放管结合、提高效率；三是完善制度、严肃问责。这些要求当然适用于明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位之后的国有企业。那么，由此带来的监督权协调问题，恐怕还需要实践和时间的不断淬炼。显然，如果不能有效处理监督机制的联合与协调问题，国企监督机制之间的冲突将不可避免，由此造成国有资源虚耗和国企效率降低则非政策初衷。endprint

如何落实权力所对应的责任机制？

根据公司法理论，公司法人治理机关在享有权力的同时，参与决策的机关及其组成成员需要承担相应的法律责任，这是社会所公认的“权责对等”原则的体现。以董事会、监事会和经理层这些传统公司治理机关为例，我国《公司法》第149条、第151条和第152条等规定了公司董事、监事和高级管理人员的民事赔偿责任以及股东等的诉权；有关此类人员的行政责任、刑事责任的规定也并不少见；实践中被實际追究责任的案例也越来越多，这些在很大程度上反映了我国现代公司治理机制的不断完善以及公司治理水平的持续提升。

当明确国企党组织在公司法人治理中的法定地位后，党组织如果违反法律法规、规章或者公司章程性规定，给公司造成损失，或者给其他股东、债权人造成损失，除了应该承当党纪党规责任之外，是否也应承担民事责任、行政责任以及刑事责任呢？党组织的社团属性又如何承担相应责任呢？公司利益相关方（中小股东、债权人、其他利害关系人）是否有权提起诉讼呢？党组织如何承担领导和决策失误的责任尤其是经济责任呢？作为个人的党组织组成人员是否也应该承担法律责任呢？

如果以党组织只是政治领导、思想领导和组织领导，并不直接涉及公司重大事务决策作为“抗辩事由”，主张其不存在承担法律责任的问题，显然不符合在国企中加强党建，发挥党组织领导核心和政治核心作用的现实要求。更何况，国企领域普遍实际施行“三重一大”决策模式，事实上已经将党组织的权力置于股东大会和董事会决策的前列。在没有明确国企党组织在公司法人治理中的法定地位之前，“三重一大”决策模式至少在表面上（不考虑实际控制力）将党组织参与重大决策隔离于公司法人治理结构之外，似乎可以在一定程度上规避决策相关法律责任。但是，当明确国企党组织在公司法人治理中的法定地位之后，党组织需要承担与其地位相适的法律责任，这在逻辑上并无明显不妥。

我党政策历来非常重视要求国企党组织承担好从严管党治党的责任，此外还多有规定要求不断完善制度、严肃问责，依法依规开展各项工作，完善责任追究制度，这里渗透着非常坚强的权力和责任相匹配精神。虽然目前政策并未就明确国企党组织在公司治理中的法定地位后，是否也应承担相关法律责任作出明确，但是这个问题非常重要，直接关系到国企公司治理的体系健全性和社会公信力。如果只是考虑党组织参与公司治理决策失误的党内责任，而不能直接面对法律责任和其他社会责任，恐怕会加剧混合所有制企业中异质股东对该项制度的怀疑和排斥，政策也就难以得到全面贯彻和落实。

如何实现党组织决策规则有效衔接？

根据公司法人治理的常规模式，任何公司治理机关均需在成员组成、资格、议事程序和规则、决策效力等方面进行详细的制度设计，以确保权力能够实现，功能能够发挥。我国《公司法》关于股东资格、董事资格、会议定足数、召集程序、表决规则、决议效力等方面均有框架性规定，同时允许公司章程在此基础上设计更加详细实效的个性化规定，其目的是为了保障公司治理机关的正常运转和决策效力。具体如，《公司法》第146条规定了董事、监事、高级管理人员任职消极条件，第147条和第148条规定了董事、监事、高级管理人员的忠实义务和勤勉义务，第22条规定了决议瑕疵及其法律救济制度。此外，还有其他法律法规和监管规定也围绕上述主题作出了相应的规定。

那么，明确国企党组织在公司法人治理中的法定地位时，也有必要设计党组织作为公司法人治理结构重要组成部分的配套规则。例如，成员资格条件、成员来源、组织方式、会议召集、决策方式、决策程序、决策效力瑕疵的救济等。否则，将导致国企党组织在公司治理中运转不畅，规范性不足，党组织参与公司治理缺乏完善的权力运行保障机制，并进而影响国企党组织的权威性和严肃性。

近年，随着国企党建工作的加强和完善，党组织的议事规则、议事程序、纪律规范和责任规则日渐完善，在党的现实生活中发挥着巨大的作用。但客观评价，相关规则在其规范性、严谨性和可执行性方面，总体与法律法规和公司章程的规范性还存在一定的差距，难免对国企党组织有效嵌入法人治理产生消极影响。

短期来看，党组织的运行规则可以不列入公司章程，或只在公司章程中做原则性规定。长期来看，要实现国企党的领导与法人治理的深度融合，需要进一步规范党组织参与决策程序，寻求党组织参与公司决策的最佳形式和方法，明确党组织参与决策的内容，找准党企工作的结合点。

作者供职于中国建银投资有限责任公司战略发展部

现担任中建投信托有限责任公司专职董事endprint