《里斯本条约》：欧洲一体化的里程碑

王伟臣

里斯本条约（Tratado de Lisboa），又称改革条约，因2007年12月13日签署于葡萄牙里斯本而得名。它是欧盟用以取代《欧盟宪法条约》的条约，已于2009年12月1日正式生效。《里斯本条约》为欧盟的各项改革奠定了坚实的基础，加快了欧盟政治经济一体化的进程，具有里程碑的意义。

源于欧盟制宪危机

1991年12月11日，在马斯特里赫特会议上，欧共体首脑们签署了《欧洲联盟条约》，确立了建立欧洲经济货币联盟和欧洲政治联盟的目标。1993年11月1日，条约生效，自此，欧共体发展成欧洲联盟。尽管改变了名称，成员国数量有所增加，但是现行的决策机制和机构还是为过去6国共同体“量体定作”的，已经难以保证大欧盟的有效运转，不适应欧盟向更高层次一体化的发展。另外，据统计，当时欧盟的各类条约和法律、法规已达10万页之多，不仅庞杂，且不系统、不完备。欧盟的发展亟待一部系统、完整的宪法出台。于是，2001年12月5日，欧盟在比利时莱肯欧盟首脑会议的《莱肯宣言》中决定开始制定宪法，并决定成立一个制宪筹备委员会。2003年6月13日，欧盟制宪筹备委员会的105名成员经过近16个月的激烈讨论，终于就欧盟第一部宪法条约草案达成一致。被誉为“欧洲宪法之父”的筹委会主席、法国前总统吉斯卡尔·德斯坦说，这部草案是理想主义和现实主义的结合，是“超出人们预期”的成果。

2004年6月18日，欧盟25个成员国在比利时首都布鲁塞尔举行首脑会议，一致通过了《欧盟宪法条约》草案的最终文本。同年10月29日，欧盟及其25个成员国领导人在意大利首都罗马正式签署了条约。按照规定，《欧盟宪法条约》将于2006年11月1日正式生效，但必须经所有成员国根据本国法律批准，如果遭到任何一个成员国否决，条约都不能生效。成员国批准该条约可采取两种方式：议会表决和全民公决。其中，采取全民公决的方式，条约不被批准的风险要比议会表决的方式大得多。西班牙是第一个就宪法条约举行全民公决的国家。但是三个月之后，法国在全民公决中以近10个百分点的反对优势否决了《欧盟宪法条约》。法国说“不”，不仅使《欧盟宪法条约》批准进程受挫，使法国政府面臨严重挑战，更使欧洲一体化进程遭遇重大挫折。随后荷兰的全民公决反对比例超过了60%，英国、丹麦、葡萄牙等国纷纷决定无限期延后公投。随即，欧盟进入为期三年的“反思期”。

“简化版欧盟宪法条约”

2007年3月，欧盟领导人齐集柏林纪念欧盟成立50周年，通过了“柏林宣言”，决意重新启动制宪进程。2007年6月，欧盟首脑会议在布鲁塞尔决定以一部新条约取代已经失败的《欧盟宪法条约》。此时的欧盟各国领导人态度变得更为务实。他们一致决定剔除新《条约》中的“宪法”字眼，并且放弃了容易让国民联想到“超国家”（Superstate）性质的“盟旗”“盟歌”等等，为《里斯本条约》的诞生，奠定了基础。根据欧盟各国首脑达成的框架协议，新条约不是涵盖欧盟所有既有法律的一部大法，而是对创建“欧洲经济共同体”的《罗马条约》（1957年）和建立“欧洲联盟”的《马斯特里赫特条约》（1991年）进行修改增补的一部普通法律。通过这种方式，新条约的重要性显著下降，除了爱尔兰之外的所有成员国都可以通过议会表决的方式核准条约，而无需举行可能导致条约遭否的全民公决。2007年10月19日凌晨，欧盟非正式首脑会议在葡萄牙首都里斯本通过了欧盟新条约《里斯本条约》，从而结束了欧盟长达6年的制宪进程以及取代2005年中遭法国与荷兰公民投票否决的《欧盟宪法条约》草案。匈牙利国会2007年12月17日投票通过了《里斯本条约》，成为首个批准该条约的欧盟成员国。2009年11月3日，捷克总统克劳斯正式签署《里斯本条约》后，条约获得欧盟全部27个成员国的批准。2009年12月1日，《里斯本条约》正式生效。

从结构上看，条约共包括四个部分，第一部分共7个条款，第二部分为13个议定书，第三部分包括65项声明，第四部分由3个附件组成。从内容上看，与未获批准的《欧盟宪法条约》相比，《里斯本条约》内容更为简化。主要包括以下几个方面：首先，在机构设置上，取消目前每半年轮换一次的欧盟主席国轮替机制，设立欧洲理事会常任主席职位，任期两年半，可以连任。将目前的欧盟负责外交和安全政策的高级代表和欧盟委员会负责外交的委员这两个职权交叉的职务合并，设立欧盟外交和安全政策高级代表一职，全面负责欧盟对外政策。将欧盟的执行机构——欧盟委员会的规模从原先的一个专员代表一个成员国改为由三分之二成员国数目的人数组成，如此一来，委员人数将从27名减至18名，委员会主席的作用得以加强。其次，在决策方式上，增强了作为欧盟监督机构的欧洲议会的一般立法权。议会的议席数将从目前的785席减至751席，一些国家所占议席数将根据其人口数量做出调整。比如德国议员人数从99席减为96席，法国议员人数从78席减为74席。为了简化决策过程，将司法、内政等敏感领域的一些政策划入“有效多数表决制”的范围，成员国不再能“一票否决”。但是在外交和防务、社会保障等涉及成员国主权的领域，仍采取一致通过原则。再次，在公民权利方面，《里斯本条约》第6条确认了《欧洲联盟基本权利宪章》。该宪章的内容最初在欧盟理事会通过后，被并入《欧盟宪法条约》的草案之中。宪章共包括7章54条，对人性尊严、自由、平等、团结、国民的权利、司法权力进行了规定。总而言之，被誉为“简化版欧盟宪法条约”的里斯本条约旨在调整当前极需变革的欧盟在全球的角色、人权保障、欧盟决策机构效率，对欧盟未来的发展将会产生深远影响。

英国脱欧和《里斯本条约》第50条

上文已述，《里斯本条约》对《马斯特里赫特条约》进行了修改。其中在“最终规定”一编中，它规定“任何成员国可以根据本身的制宪要求，决定退出联盟”，并制定了相应的实施程序。这就是著名的“第50条”。这是欧盟以往所有条约中未曾有过的规定，是一种体制性改革。这意味着今后只要满足条件，不仅非成员国可以加入欧盟，成员国也可以退出欧盟。欧盟成为了一个更加民主、自由和开放的组织。不过，起草人从未料到只有250个英语单词的第50条会被启用。直到2016年6月23日，英国举行脱离欧盟的全民公投。投票结果为“脱离欧盟”。公投结果公布后不久，主张英国留在欧盟的首相大卫·卡梅伦提出辞职。实际上，如果没有《里斯本条约》第50条，不管英国怎样全民公投，它都不可能合法地脱离欧盟。

2017年1月，英国政府向下议院提交《2017年欧洲联盟（退出通知）法案》，该法案授权英国政府启动脱离欧洲联盟的程序。3月28日，英国首相特蕾莎·梅在首相府签署了长达六页的通知信知会欧盟，英国决定按照《里斯本条约》第50条启动脱欧程序。不过，想要合法地彻底地从欧盟退出，或许并没有英国脱欧派想象的那么简单。因为按照《里斯本条约》第50条的规定，英国政府将花两年时间和欧盟进行谈判。如果一切顺利，英国将于2019年夏天前后正式退出欧盟。但是，如果欧盟其他成员国一致同意延长谈判，那么英国实际脱欧的时间还将继续延长。而《里斯本条约》第50条起草者、苏格兰前外交官约翰·基尔认为，按照第50条启动的脱欧程序并非不可撤销。现在英国仍然可以改变主意不退欧。

（作者系上海外国语大学教师）

编辑：成韵 chengyunpipi@126.comendprint