探讨优化国库资金收支业务流程的新思路

中国人民银行铁岭市中心支行 潘迎春

探讨优化国库资金收支业务流程的新思路

中国人民银行铁岭市中心支行 潘迎春

近期在参与总、分行各级国库会计核算业务及系统运行情况专项审计发现：国库收支业务中存在多头开户造成资金分散存储、授权支付弱化国库资金监督管理、电子化进程缓慢制约国库资金运行效率等问题，亟待优化相关业务流程。

人民银行 国库资金 业务流程

一、国库收支业务流程存在的问题

按照现行《政府收支分类科目》规定，国库收入包括：公共财政预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入等。国库支出包括公共财政预算支出、政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出、社会保险基金支出等。现行国库支出方式主要是实拨资金支出和集中支付，实拨资金支出流程一般为：财政开具预算拨款凭证送至人民银行国库，国库通过TCBS系统利用大、小额支付方式将资金从财政存款账户划转至收款单位（人）账户。

(一)多头开户造成国库资金分散存储

一是财政专户引发无序竞争。财政专户资金存储于商业银行，在商业银行以营利为目的的前提下，财政专户资金无疑成为各家争夺的一块“蛋糕”，专户的存在无形中增加了商业银行间的无序竞争，并且这些财政专户越多，国库资金的收支运行的风险就越大。二是专户存储资金造成收支流程分散。通常国库收入流程中包括缴款人、征管部门、商业银行、人民银行国库，但部分收入资金脱离这一收入流程。比如，水利、粮食等在商业银行开设专户，上级下拨资金直接划入财政专户，支拨时直接从财政专户拨往收款人（单位）账户，游离于基本收支流程以外，形成独立的专户收支。三是预算外资金脱离国库收支管理。随着预算管理体制不断完善，预算外收入逐步纳入预算内管理，但有一部分预算外收入依然存在，且管理上游离于国库收入之外。

(二)授权支付弱化国库资金监督管理

一是支出操作流程复杂。以授权支付为例，财政通过层层审批后，下达支付额度到代理行，同时将清算额度通知人民银行国库；预算单位在财政下达指标额度内开具授权支付凭证；代理行则需要根据预算单位指令，负责支付款项，并与人民银行国库清算资金；人民银行国库采取TBS系统控制额度（部分国库采取手工录入额度），TCBS系统划转资金，两系统同时运行完成清算资金的划拨。在整个授权支付过程中，需要经过4个部门，资金运行至少经过3个账户，业务流程较为复杂。二是监督环节缺失。现行授权支付模式采取的是资金倒清算形式，代理行根据预算单位指令支付资金后，与人民银行国库清算资金。在整个资金支拨过程中，人民银行国库根据代理行划款凭证和财政支付额度批量将资金划入代理行，基本处于被动支付状态。与逐笔实拨资金支付相比，资金的用途是否合理，去向是否合规，国库部门不能在事前实施监控，在国库资金支出流程中，人民银行国库这一重要的监督环节职能弱化。三是过渡账户的存在增加资金运行环节。现行授权支付或实拨资金均存在二次支拨问题，财政拨款首先到达一级预算单位（主管局），再由主管局逐级下拨，资金收支运行需要经过层层账户周转，拉长资金链，影响资金周转效率。

(三)电子化进程缓慢制约国库资金运行效率

近年，大部分税款已实现缴税电子化，而财政部门收支仍处于人工票据传递阶段，如行政性收费、罚没收入等，在缴款人缴款、商业银行将资金划入人民银行国库等环节均体现为纸质票据。财政支拨业务从财政到人民银行国库也是传统的人工票据传递，相应的人民银行国库信息反馈过程也是依赖纸质媒介，财政部门迟迟不能加入联网系统，制约国库收支运行的信息化步伐。

二、建议

(一)加快国库单一账户管理进程

一是取消专户存储，将预算收入全部纳入人民银行国库管理。二是整合收支业务流程，在财政部门收支全部纳入财税库银横向联网系统的前提下，取消财政专户，将所有收入、支出业务全部纳入基本收支流程，即收入通过联网直接缴入人民银行国库，人民银行国库通过TIPS、TCBS系统处理后，做到资金直达入库。支出方面，财政部门凭借TIPS系统发起，人民银行国库利用TCBS系统的支付功能直接支拨到收款单位(人)。三是将预算外收入纳入预算内管理。

(二)实行国库直接支付模式

一是优化支付流程。取消现行的商业银行代理行集中支付，将所有财政资金支出均从人民银行国库单一账户直接支付到收款单位（人），即在财政部门加入横向联网情况下，财政部门将支拨信息通过横向联网系统发送至人民银行国库，国库通过TCBS支付功能划拨至收款单位(人)账户。二是强化资金监督。国库收支全部纳入国库单一账户管理，国库收入从缴款人到商业银行到人民银行国库，支出从人民银行国库到收款人，收支流程均以人民银行国库为枢纽，比之现行的在商业银行专户存储、商业银行代理支付等模式，更能充分发挥人民银行国库对资金运行的监督作用。三是取消二次支拨，拨款直达收款人账户，避免层层拨付造成资金多处滞留。

(三)提高国库资金收支流程电子化水平

应尽快将财政部门纳入财税库银横向联网系统，实现财政收入、支出电子化。如果财政部门需要单独统计资金缴拨情况，可将专户开设在人民银行国库。应尽快使未加入联网的车购税、代征税款等纳入电子化范畴。同时建立TIPS、TCBS系统及国、地税、商业银行跨部门运维机构，在收支业务流程遇阻情况下，及时发现问题、解决问题。

[1]意大利中央银行在公共财政管理中的作用及启示[M].中国金融出版社,国库研究文集,（2008）

[2]德国、西班牙的财政预算体制和国库管理对我国的启示[M].中国金融出版社国库研究文集,2008

[3]政府财政统计学[M].中国金融出版社2008