食品经营许可要执行《大气污染防治法》吗

文 / 王骏

随着餐饮服务业的快速发展，开设在居民住宅楼和商住综合楼内的餐饮企业的油烟、噪音等污染影响住户的现象愈发普遍，受影响居民在向环保部门投诉的同时，也出现向食药监管部门提起违规发放《食品经营许可证》复议或诉讼的情况，要求食药监管部门撤销这些开设在居民住宅楼餐饮店的《食品经营许可证》。他们认为，2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条明确规定：“……禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目……”，食药监管部门为不符合条件的行政许可申请人颁发《食品经营许可证》，违反《大气污染防治法》和《食品经营许可管理办法》。

分歧

食药监管部门在食品经营许可审批时是否要执行《大气污染防治法》的相关规定，在食品药品监管执法人员中存在两种观点：

一种观点是食品药品监管部门在食品经营许可审批时，应当执行《大气污染防治法》的规定。其理由是食品经营许可的主要法律法规《食品经营许可管理办法》（国家食品药品监督管理总局〔2015年〕第17号令）第十一条规定，申请食品经营许可，“应当符合下列条件：（一）具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、销售、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；（二）具有与经营的食品品种、数量相适应的经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；（三）有专职或者兼职的食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度；（四）具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物；（五）法律、法规规定的其他条件”。其中条件（五）法律、法规就包含《食品安全法》以外的《大气污染防治法》。

另一种观点是食品药品监管部门在食品经营许可（餐饮）审批时，只要执行《食品安全法》《食品许可管理办法》等食品药品监管相关法律法规，不需要执行《大气污染防治法》的规定。其理由是虽然《大气污染防治法》对餐饮服务项目做出了环保方面的禁止性要求，但《大气污染防治法》的实施主体是环保行政主管部门，并未明确授权食药品监管部门实施相应的规定，食品药品监管部门在行使食品药品监管职能过程中，必须有相关法律法规的授权。

评析

笔者倾向第二种观点。作为具体执法部门，行使职能必须有法律法规的授权，食药监管部门是依据《食品安全法》《食品经营许可管理办法》等相关法律法规对食品经营许可申请进行审批，很难实现在食品经营许可审批中执行未经授权的法律法规的规定。

笔者专门就“食品经营许可是否执行《大气污染防治法》”向国家食品药品监督管理总局进行咨询。国家总局食品安全监管二司书面答复：食品药品监管总局按照《食品安全法》第三十三条第一项至第四项规定的条件对食品经营许可条件进行了细化，细化的仅是食品安全条件，不涉及与食品安全无关的内容。

《大气污染防治法》第八十一条规定，排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。此条款是从防治大气污染角度进行的立法，与《食品安全法》解决的是不同的问题。该法第一百一十八条明确规定，违反第八十一条的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门处罚。

因此，食药监管部门是否按照此规定开展执法取决于当地县级以上地方人民政府对此项职能确定的监督管理部门是否为食药监管部门。

2016年，媒体曾报道山西省阳泉市某小区业主向当地人民政府申请复议辖区食药监管局违反《大气污染防治法》等规定，向两家饭店颁发行政许可事宜，要求被申请人撤销这两家饭店的《食品经营许可证》。

阳泉市人民政府作出行政复议决定，被申请人依据《中华人民共和国食品安全法》《食品经营许可管理办法》等法律法规，向上述两饭店颁发《食品经营许可证》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序，不存在法定的不予颁发《食品经营许可证》的情形。

为避免已取得《食品经营许可证》的饭店出现违反《大气污染防治法》情况，笔者建议各地出台贯彻《大气污染防治法》的具体实施意见或者市场主体住所（经营场所）登记相关规定时予以禁止。