关于环境公益诉讼的思考

许科阳

摘要：2015年1月1日，新《环保法》开始实施，助力环保组织开展环境公益诉讼，但环境公益诉讼仍面临着一些困境。环境公益诉讼主体资格规定仍有漏洞；诉讼成本过高，周期长；环境修复资金缺乏统一的规范管理方式。为解决这些问题，需要进一步明确并放宽环保组织原告资格；通过多种渠道解决诉讼费用问题以及设立环境专项修复基金账户。

关键词：环境公益诉讼；南平生态破坏案

一、福建南平生态破坏案回顾

2015年1月1日，新《环保法》实施的第一天，民间环保组织自然之友和福建绿色家园作为共同原告向福建省南平市中级人民法院提起诉讼。2008年7月29日，被告谢某、倪某、郑某未经行政主管部门审批，擅自从被告李某手中购得矿山采矿权，在未依法取得占用林地许可证及办理采矿权手续的情况下，扩大采矿范围，在南平市延平区葫芦山开采石料，从山顶往下剥山皮、将采矿产生的弃石往山下倾倒，直至2010年初停止开采，造成原有植被严重毁坏。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，2011年6月份，被告还雇佣挖掘机到该矿山边坡出开路并扩大矿山塘口面积，造成植被严重毁坏。

原告自然之友和福建绿家园认为，由于上述被告转让、开采有共同的过错，破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且影响到了周围生态环境功能及整体性。因此原告请求法院责令四被告依法承担清除南平市延平区葫芦山矿山采石处现存设备及废石，原地恢复其破坏的林地植被的民事责任。[1]

2015年10月29日，南平市中级人民法院开庭对“南平生态破坏案”做出一审宣判。判令被告在5个月内恢复28.33亩林地功能，如不能限期恢复林地植被，需要共同赔偿生态环境修复费用110.19万元。被告还需要共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元，另外也需要支付原告评估费、律师费等16.5万元。

谢某等被告不服一审判决，提出上诉。然而在上诉过程中，上诉人没有提供有力的证据支持其上诉请求。最终，2015年12月18日，福建省高级人民法院做出终审判决，法院对一审认定的事实予以确认，驳回上诉，维持原判，3名上诉人需共同赔付253.69万元。[2]

二、环境公益诉讼现存的问题

（一）主体资格规定仍有漏洞

尽管新《环保法》及《环境民事公益诉讼解释》明确了可以提起环境公益诉讼的社会组织条件，但在南平案中原告的诉讼资格仍然受到质疑，被告提出原告不符合“专门从事环境保护公益活动连5年以上的社会组织”，但判决认为“自然之友虽然自其登记之日起至本案起诉之日止成立不满5年，但在登记之前已经依法从事环境公益活动，至诉讼前已满5年，且在本案诉讼过程中其登记设立已满5年。”可见，法院在审理中倾向于以实际从事环境公益活动的时间为起算点，但相关法律法规及司法解释并没有明确规定时间起算点。

另外，登记也是公益组织面临的挑战之一。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》，政府民政部门进行登记，并获得人民政府有关业务主管部门或者人民政府授权的组织对其业务进行批准和管理，实行双重管理制度。[3]但由于环保组织的公益性质，业务主管部门通常不愿意承担责任，因此我国环保组织在各级民政部门进行正式注册的比例较低。

（二）环境公益诉讼成本过高，周期长

在符合起诉资格的700多家社会组织中，2015年，仅仅有11家提起36件诉讼，其中，中华环保联合会和绿发会两家全国性公益组织起诉的案件分别为10件和9件，二者之和占案件总数的52.8%。[4]国务院出台的《诉讼费用交纳办法》规定，财产类案件诉讼费用的缴纳标准是以诉讼标的额为依据的，标的额越大，受理费越高，且环境公益诉讼案件不符合诉讼费用的减交和免交条件，一般案件诉讼费用需要二三十万，而诉讼成本过高，直接导致环保组织不愿提起公益诉讼。此外，民事诉讼法解释规定，原告可以请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用，但这也是在胜诉后从被告支付的生态环境修复费用中支付的。作为与本案没有直接利害关系的环保组织，即使胜诉，赔偿金也与其无关，如果败诉，则为了进行诉讼而耗费的时间、金钱等都将付之东流，巨额的鉴定费用也得不到补偿[5]。可见，在当前环境公益诉讼过程中，诉讼费用亟待解决。

（三）环境修复资金缺乏统一的规范管理方式

环境公益诉讼胜诉后，如果提起环境公益诉讼的是检察机关或者社会组织，其原告就不是生效裁判所确定的损害赔偿对象，现行法律并未对原告诉讼请求中涉及的环境修复资金应交由谁来管理这一问题做出明确规定。在实践中，环境修复资金的数额一般都十分巨大，如果资金使用不当，那通过环境公益诉讼要达到的环境保护、环境公益目的就很难实现。环境修復资金没有法定的、确定的存放到管理账户，这对下一步开展环境修复工作极为不利。

三、环境公益诉讼现存问题的解决建议

（一）进一步明确并放宽环保组织原告资格

首先，建议从事环境公益活动的起算时间规定为该组织实际开始从事其组织章程中规定的环境公益活动的时间，而非该组织设立时间或者登记注册时间，原告需提交其实际进行环境公益活动起始时间的证明。

其次，应当改革环保组织双重管理制度，采取直接登记制度，避免环保组织因找不到业务主管部门而无法登记。为激发环保组织的积极性，政府部门可免除环保组织注册费用，拓展其发展平台与空间。

（二）通过多种渠道解决诉讼费用问题

诉讼费用在一定程度上影响当事人是否提起公益诉讼，在鼓励环境公益诉讼的大趋势中，可从以下几方面对诉讼费用进行改革。

首先，可以申请延缓或减免费用。环境公益诉讼的公益性质要求国家和社会对诉讼承担一定的责任，在国外，各国对环境公益诉讼案件的收费有一定延缓或减免等规定，如法国可以事后缴纳相关费用；西班牙政府承担了缴费的责任，提起诉讼的组织无需缴纳诉讼费用[6]。我国可以借鉴上述经验，对诉讼费用交纳办法中案件受理费的延缓或减免的司法救助进行改革，规定对符合条件的环境公益诉讼案件，可以申请缓交、减交或者免交，或者事后缴纳，从而解决案件受理费的难题。

（三）设立环境专项修复基金账户

各地政府可根据自身情况，成立环境公益诉讼案件专项基金账户，用于受损环境修复资金的管理和使用。此外，在设立该账户时，要制定相关的资金管理和使用办法，并设立生态环境专项修复资金管理工作领导小组。生态修复金应交由符合条件的基金会管理，用于支持符合诉讼条件的社会团体和个人提起公益诉讼，专款专用，透明管理，并接受社会公众及有关机关的监督。若资金不够，基金会其他案件的结余资金也可以申请用到这个案件环境修复中，有结余的可以用于支持之后的环境公益诉讼。

参考文献：

[1]匡春凤.新《环保法》实施后环境公益诉讼起跑[J].中华环境，2015（3）：73.

[2]周凌云.福建南平生态破坏修复案——新《环保法》下首例公益环保案胜诉[J].绿色视野，2016（2）：48.

[3]曾娅平.环境公益诉讼之挑战与应对——以南平生态破坏案为样本[J].绿叶，2016（1）：61.

[4]胡瀛琪.环境公益诉讼激励保障机制研究[J].开封教育学院学报，2016（8）：23.

[5]别涛.环境公益诉讼的成功探索[J].中国环境报，2015（1）：8.

[6]颜运秋.生态环境保护公益诉讼的激励约束机制研究[J].中南大学学报，2013（6）：42.endprint