关于政府产业引导基金的思考

◎文/刘博文

关于政府产业引导基金的思考

◎文/刘博文

政府产业引导基金，是指由政府出资联合相关金融、投资机构等社会资本设立，由专业投资管理团队管理，具有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为引导新兴行业和创新型产业发展而设立的基金。通过近几年的快速发展，政府出资产业投资基金已成为国内各级政府广泛使用的投融资工具，呈现出国家、地方发展规模化、市场化的特点。政府产业引导基金如何发挥引导作用、怎样利用国有资产吸引社会资本让政府产业引导基金市场化运行、监督管理部门和基金管理者应该怎样更加有效管理基金等方面都值得深思。

政府产业引导基金；市场化运行；管理模式

政府产业引导基金，是指由政府出资联合相关金融、投资机构等社会资本设立，按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”原则，由专业投资管理团队管理，具有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为引导新兴行业和创新型产业发展而设立的基金。

一、政府产业引导基金的发展与现状

政府出资产业投资基金已成为国内各级政府广泛使用的投融资工具，从400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，到600亿元的国家中小企业发展基金，再到山东省股权投资引导基金、中关村创业投资引导基金、湖北省长江经济带政府产业引导基金。政府开始逐渐重视基金在推动产业发展中的重要作用，特别是近几年呈加速增长趋势，形成了以长三角、环渤海地区为聚集区，由东部沿海向中西部扩散的分布特点，呈现出国家、地方发展规模化、市场化的特点。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出：“大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持”。财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理等方面进行规范。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出：“根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应”。国家发展改革委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）、《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规〔2017〕571号）进一步加强政府产业引导基金管理。从中可以看出，政府产业引导基金在不断增加的同时，监管机制也正在逐步完善。

根据投中数据终端CVSource显示，到2016年底，国内共成立政府引导基金901支，总规模达23960.6亿元，平均单支基金规模约26.6亿元。从分布区域来看，华东地区累计成立328支引导基金，在数量上位居全国之首；华北地区总目标规模为8280亿元，在总目标规模上位居全国之首；华南地区在数量和规模上均为全国第三，但数据显示，与华东和华北地区差距正逐步缩小；华中地区累计成立政府产业引导基金85支，排名第四，与西南地区数量相近，因华中地区单支基金规模较大，在总规模上已经超越西南地区；西南地区在规模和数量上位居全国第五，与2015年相比，规模和数量在全国的政府产业引导基金中占比有所提升。

二、政府产业引导基金主要构成及管理模式

以国内某地区政府产业基金为例，基金规模为200亿元人民币，存续期限10年。通过基金注资和市场化募集，吸引国内外企业、金融机构和其他社会资本共同发起设立多支母基金注册落地到本区域内，引导设立母基金规模力争达到1000亿元。母基金可再通过发起设立若干子基金或直接投资等方式，进一步放大基金功能，力争撬动社会投资3000亿元。

（一）组织形式

基金分为政府产业引导基金、母基金、子基金三级架构，引导基金和母基金采用有限合伙制。政府产业引导基金由政府出资设立，总规模200亿元人民币，根据母基金设立要求及投资项目进度分期到位。按照混合所有制模式，吸引国内外知名投资机构、金融机构、VC、PE、上市公司等入股，组建专业化的引导基金管理公司，由其负责引导基金的运营和管理。指定在我国境内设立的商业银行为托管人，对基金的资产进行托管，托管人按协议约定对基金托管专户进行管理。

母基金由政府产业引导基金、金融机构、大型国企、上市公司等共同发起设立。采用市场化方式进行运作，通过非公开方式募集，分若干支设立。政府产业引导基金对单支母基金的出资占比原则上不超过30%，母基金对单个企业的投资额原则上不得超过基金资产总值的20%。母基金需委托基金管理公司进行管理，也可由基金发起人在本区内注册的基金管理公司进行管理。支持鼓励母、子基金投资本区的产业和项目，不局限投资比例，但母、子基金原则上应注册于本区。

（二）治理结构

由基金决策机构和引导基金管理公司组成，决策机构由政府设立基金管理委员会，下设管委会办公室、政策审查委员会、专家顾问委员会、项目统筹委员会；引导基金管理公司设董事会，内设监事会、经理层等机构，董事会下设专项委员会，包括战略规划委员会、投资决策委员会、风险控制委员会、薪酬委员会等，经理层下设基金投资、经营财务、风控合规等部门。

（三）收益分配

政府产业引导基金按照协议约定从母基金中分配、清算所获得的资金，可通过适当让利方式，有针对性地鼓励母基金直接投资于本区域内政府主导的投资期长、收益率低、风险性高的项目。政府产业引导基金以出资额为限对母基金承担有限责任。母基金清算时出现盈亏，应按照协议约定进行分配和分担。

（四）监管方式

基金管委会办公室负责对引导基金管理公司履职情况进行监督，定期委托专家顾问或者第三方专业机构，对引导基金的政策目标执行情况和投资运行情况开展绩效评价，并向基金管委会报告。引导基金管理公司负责对各期母基金和子基金进行监管，跟踪其经营和财务状况，有效防范风险，可委托第三方专业中介机构进行监管审计，确保基金安全和投资风险可控。

三、关于政府产业引导基金的思考

（一）政府引导与市场规则

政府产业引导基金资金由地方政府财政出资，政策引导性较强，资金使用方面具有很强的区域属性，希望政府产业引导基金能够拉动本地的产业升级，带动经济发展。母、子基金资金大多来源于社会资本，商业性强，以盈利为目，实现资本利益最大化，不局限于某一区域。在实际运行中，政府往往为保障财政资金最大限度带动本区域发展，对参股的母、子基金设定条件，如要求参与投资决策、在本区域注册设立基金管理公司、基金一定数量的百分比投入本区域、设立不合理负面清单等。基金管理团队生存在政府机构和商业运行管理之间，有时必须角色互换，协调利益。政府规则的限制在很大程度上影响基金市场化运行，甚至与管理团队的市场规则相违背，从而导致很多基金有钱无处投，大量资金沉淀。所以政府怎样引导，怎样在市场规则下最大化带动本区域产业发展值得深思。

（二）管理与运行

政府产业引导基金的资金来源于政府财政，因此所设立的政府产业引导基金形成的资产属于国有资产，由国有资产监督管理委员会按照相关法律法规进行管理，确保国有资产实现保值增值。政府产业引导基金的组成是指由政府出资，并吸引金融、投资机构和社会资本联合设立，由专业基金管理团队进行运营管理，具有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金。既然是由专业基金管理机构（GP）管理，这个GP就不能是也不应该是对政府资金的保值增值负责，而是按照市场规则对基金进行管理运行，主要目的是实现资本最大化，但保值增值不一定是必然。同时，很多政府产业引导基金设立时，把政府所持股份作为劣后，以此保证能吸引更多社会资本。那么国有资产的监督和市场规则之间必然有矛盾，怎样协调矛盾，既能实现国有资产监督又不违背市场规则，需要不断地探索创新。

（三）监管部门与基金管理者

目前，政府产业引导基金处于国家发展和改革委员会、证券监督管理委员会两个部门监管之下，其中国家发展改革委管理侧重于政府资金引导作用，保障政府资金安全及注册登记管理；证监会的监管侧重于对各类私募基金具有普适性，强调对投资者权益保护；从根源上主要是防范非法集资出现。虽然正在逐步划分权责、明确监管范围、统一奖惩标准，但还需要通过市场的验证，有一定的周期性。从整个基金市场来看，缺少资深基金管理人，特别是熟悉国内外金融市场的金融执照持有人。有的基金管理团队是由脱离于各大银行投资银行部、大型企业投资部原班人员组成，这类团队具有一定的市场资源和投资经验，募集资金能力强。相反有的是由从事过企业投资基层业务人员、金融专业毕业生组成，缺少基金从业经验，市场资源少，投资经验不足，募集资金能力较弱。也存在一家基金管理公司管理不同地区多支基金、资金落地难、管理不到位等问题。

四、关于政府产业引导基金发展的建议

（一）正确认识，科学引导

以科学的眼光正确认识政府产业引导基金，进一步明确政府与市场的关系，充分认识政府引导与市场运作，遵循市场发展规律，避免政府产业引导基金具有太多政策性目标，促使政府引导与市场运作有机结合，打破政府产业引导基金的地域性，吸引各类社会资本，突出全球性产业上下游发展关系，有效引导社会资本发展产业经济。

（二）严把准入，购买服务

把带有“投资、投资管理、投资咨询、创业投资、创业投资管理、股权投资基金”等相关字样具有金融属性的企业设立、变更纳入严格管理范围，重点从出资人实业情况、资金来源、法定代表人或执行事务合伙人投资管理从业资格、从业资历、从业背景、个人征信、抗风险能力等方面进行考察。引入征信机构或律师事务所等第三方机构，政府购买服务，严把准入关。

（三）加强监管，规范制度

明确政府监管部门职能，梳理职权关系，划定权责清单。进一步完善政府产业引导基金注册管理、绩效考核、风险防范、信用惩戒等规章制度。严把准入关，加强事中事后监管，建立全国统一监管平台，发布权威信息，提高监管效率。

（四）培养人才，防范风险

研究建立科学的培养金融人才计划，借鉴国内外先进经验，培养真正适用于市场需求的金融人才，形成规范化管理，避免考试型人才批量产生。设立防范风险资金池，明确属事、属地责任，建立长效机制，提高金融类犯罪违法成本，多方位、多维度联动防范金融风险。

[1]雪春.产业引导基金，如何撬动地方经济？[EB/OL]http：//mt.sohu.com/20161202/n474750214.shtml，2016-09-26

[2]邓绍鸿.2016年政府引导基金专题研究报告[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1843751516.html docfrom=rrela，2017-02-3

F832.48

A

1006－1255－（2017）11－0024-04

刘博文（1987—），天津市东丽区发展和改革委员会。邮编：300300

责任编辑：孟力