基础设施项目实施模式探讨

文/张 诚 ，北京中信正业投资发展有限公司

基础设施项目实施模式探讨

文/张 诚 ，北京中信正业投资发展有限公司

本文摘要：当前，我国经济发展进入“新常态”，经济由高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级任务繁重，为了能更好地解决基础设施建设资金短缺和管理效率低下等问题。我国政府也正在积极探索通过PPP模式建设基础设施、购买公共服务。本文通过梳理基础设施基本情况，从基础设施的分类，基础设施项目的特征，基础设施项目的主要实施模式等方面探讨各模式的可行性，针对基础设施各种模式现阶段存在的难点与障碍，并提出针对性建议，从而为公共部门决策提供参考。

基础设施；模式；公共产品；PPP

1 基础设施的分类

基础设施是我国铁公基建设的传统重大领域，2016年基建投资总额达11.8万亿 ，存量资产如果按重置成本估计的话，超过百万亿元不成问题。基础设施涉及二十几个行业，按照对社会服务和贡献角度可以分为两个大类：经济类基础设施和社会类基础设施。两者最核心的区别是服务对象不同。后者服务于人本身，与当地居民的日常生活需要相关，如医疗、教育、体育、休闲，普遍是由政府通过税收及财政预算来支持，如果市场化运作，主要采取政府购买服务形式。前者除了服务于人本身，更偏重服务于区域内的工商企业。据上海城投公司2000年的供水行业的数据统计，服务于百姓日常用水只占全市用水量的18%，82%是服务于工商企业。道路、码头及交通行业也是如此，除了运人，还需要运输货物。因此经济类基础设施不能单纯依靠政府财政，普遍建立了使用者付费机制，其市场化更多采用特许经营模式，由使用者付费机制支撑。

2 基础设施项目的特征

政府组织建设的基础设施项目都是为了提供公共服务，同时大部分公共服务都需要基础设施作为支撑。因此，基础设施与公共服务是无法切分开来，是紧密联系的两个概念。个人倾向于，两部委在PPP方面的工作分工，发改委主导以使用者付费为主的特许经营模式的经济类基础设施项目，财政部主导以财政预算支持的政府购买服务模式的社会类基础设施项目。遗憾的是，目前还没有真正明确的分工与协作。基础设施项目具有以下核心特征：

2.1 与PPP模式相关的基础设施

与PPP模式相关的基础设施，应当与人人都需要的基本公共服务或核心公共服务相关。需要政府主导建设的基础设施，对应的都是核心公共服务，是百姓正常生活和工商企业正常生产所必需的公共服务。比如说医疗领域，百姓正常看病的普通医疗设施属于基本公共服务，属于PPP的范畴。但是高端医疗服务，如住院需要四星级宾馆标准或其他各种额外要求，属于纯商业化项目，不属于基本公共服务的领域，不应当纳入PPP的范畴。

2.2 基本公共服务的需求弹性低

基本公共服务的需求弹性低，属于刚性需求，需求量不随经济周期的波动而发生太大变化。PPP的专业投资者可以通过各城市发布的《国民经济和社会发展统计公报》（其中有人口数据、GDP数据以及产业结构），比较准确地估算出该城市的基本公共服务的需求量，从而确定基础设施项目的建设和投资规模。基础设施和全球可贸易商品不同，如手机的销售是全球竞争，象诺基亚与摩托罗拉竞争失败公司没了，而苹果目前勇冠全球。基础设施项目的市场风险相对较少，需求稳定。

2.3 基础设施项目属于资本密集型项目。

一个城市要建成一套基础设施，已经非常不容易，不可能同时建多套同类基础设施来进行相互竞争，所以基础设施具有自然垄断属性。网络型基础设施项目的自然垄断属性更强。美国对电力供应的市场化竞争机制构建，英国铁路网络的市场化运作，都特别困难，问题丛生。基础设施资产本身的自然垄断属性难以打破，但确实可以替换和改变管理者，选择效率更高的投资运营商。

2.4 政府对基础设施项目的规制强。

即使基础设施项目采取PPP模式等市场化方式，也并非完全由社会资本完全自主决策和运营管理。城市的基础设施与公共服务，特别是基本公共服务的最终责任主体是地方政府。比如，某城市的自来水供水设施的投资建设和运营，可能已经外包给由社会资本出资组建的项目公司，但如果供水系统出了问题，如5天无法正常供水，责任的最终承担者是市长与市委书记。这种责任是政治责任，不可转移，只是某些或全部工作职能可以外包。因此政府对基础设施项目进行全方位、全流程的严格规制和监管是合理的、天经地义的、也是符合国际惯例。当然这种规制与监管和乱干预存在区别，规制与监管是合法合规的政府行为，但不能对项目公司具体运营实施以权谋私式的乱干预。

2.5 基础设施项目的经济寿命长。

比如，都江堰水利工程，建于秦始皇时期，至今仍在造福成都平原。北京地铁1号线，建于上个世纪60年代，至今已经50多年了，如果没有大的地质灾害，再用200年没有问题。相对应的是，电视机生产线的经济寿命在10年左右，汽车生产线的寿命在15年左右，基础设施却可以使用50年、100年，甚至更长的上千年时间。因此无论是政府平台或是社会资本作为实施主体，基础设施项目的工程质量必须符合百年工程、千年大计的要求。基础设施项目的投资回收方式，包括与此相关的金融产品或金融工具的运用，也应当适应基础设施经济寿命长这一核心特征。

2.6 收费类基础设施项目通常建立调价机制。

有使用者付费机制的基础设施项目，普遍建立起收费水平的调节机制。调价公式应当考虑物价变动对项目公司成本费用的影响，激励项目公司提升技术与运营管理水平，并参考行业同类项目的调价指数变动情况。调价不是涨价，应当根据相关调价因素的变化实现双向调整。应当明确区分固定成本与可变成本，固定成本不因物价变动而调价；可变成本按与物价变动的相关性确定调价系数，可以每年自动调整。因技术进步及运营管理效率提升所提高的项目公司收益，通常3-5年内归属项目公司。每隔3-5年重新计算调整，经调整后的项目公司净资产收益率不得高于原项目合作协议约定的项目公司净资产收益率。实务中，还需要建立行业内同类项目的价格指数，作为单个项目每年调价和每3-5年调价的参考依据。单个项目每次调价幅度如果与同期行业指数变动幅度的差异超过3%，需要进行充分合理的论证并召开听证会。

2.7 小结

基础设施项目最终的投资特性就是按月、按季度、按年有定期、稳定、可预测的收入，通常还可以根据通货膨胀调整收入，由此可以承担比较高的财务杠杆率。一般的工商企业特别是可贸易商品领域的制造业企业，资产负债率超过50%就已经很高了，但是国家发改委规定的基础设施项目的资本金为项目总投资的20%－35%。实际上，如果项目建成进入稳定运营阶段后，现金流比较稳定，自有资本金比例还可以进一步降低。从金融学上来讲，资本是用来吸收非预期损失的。基础设施项目在建设期存在较高的完工风险，能不能建成，能不能稳定运营，此时需要资本的支撑。但是建成进入稳定运营阶段后，发生非预期损失的概率较低，基本没有经营性风险，对资本金的需求进一步降低，可以通过资产证券化等工具实现前期投资者自有资金投资的有效退出。

3 基础设施项目的主要实施模式

基础设施项目的实施模式，从全球范围看，有三个大类的实施模式：

3.1 公共机构即政府主导的模式，包括地方政府发行债券和融资平台模式。如美国的市政基础设施项目，主要是地方政府靠自身信用发放市政债。地方政府融资平台模式，在除英国之外的主要国家，融资平台都是基础设施投融资的主导机构。即使在美国，市政基础设施主要靠市政债，但是也有很多著名的融资平台发挥重要作用，这里举两个熟悉的例子。一是田纳西河流域管理局，是在罗斯福新政时期为稳增长开发美国中部贫困地区而建立的政府平台公司，前20年基本依靠财政拨款，后来所投资项目产生了稳定收入，主要依靠发行公司债券支撑项目投资运作。二是纽约新泽西港务局，负责美国以自由女神像为中心，25英里为半径的整个纽约港地区的基础设施投资建设。曼哈顿地区的重要基础设施项目建设，包括道路、港口、码头等是由纽约新泽西港务局这家融资平台公司组织实施。融资平台有其优势，从实务来看平台也没有被废弃。2016年全国的基础设施投资规模为11.8万亿元，其中地方政府专项债券提供了大约1.7亿元的资金，PPP真正落地形成固定资产不超过3000亿元，其余大多是通过国有企业或平台公司筹资建设。融资平台目前还是国内基础设施投融资领域占绝对主导地位的主渠道。

3.2 公私合作模式，即PPP模式。PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

3.3 商业机构主导，就是我们经常说的私有化模式。私有化模式在全球真正做的比较到位是英国人对经济类基础设施的私有化。上世纪80年代以前，英国几乎主要靠融资平台，但是因为金融危机，英国政府兜不住了，撒切尔夫人实施了轰轰烈烈的私有化运动，把英国当时使用者付费的经济类基础设施全面私有化。英国的这种私有化是成功还是失败，争议非常多，英国人也没有达成共识。如果大家去英国旅游会发现，英国的铁路设施不如我们先进，和我们的动车都没法比。而收费相对于当地居民收入水平来讲却很高，远高于国内高铁的价格收入比。因此很多东西不能看意识形态方面的宣传，要更多的深入了解事情的本质，掌握全面的情况。

4 总结

目前国内基础设施的主流模式还是以公共机构为主导，但是会逐渐过渡到公共机构与PPP并行的模式。PPP模式要真正成为主导，还需要一段时间，可能需要五至十年。在传统融资模式不能满足日益增长的基建资金需求的困境下，探索基础设施PPP 模式，意在打破传统、突破现状、不断创新，以求拓宽融资渠道。政府和企业也应当在变中求解，迎接新经营模式的挑战。需认清它的地位、了解它的概念、熟悉它的步骤，在实践中去完善它。找寻适合自身的PPP 模式发展与运营，打开一个新的投资运营环境。

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