独立学院法律地位探讨

陈树芬++彭俊

摘要：随着我国高等教育的快速发展，独立学院逐渐被社会各群体接受，但与此同时独立学院的法律地位不明确的问题也阻碍了独立学院的发展进程。法律地位的明确是独立学院做出各项法律行为的起点，独立学院是否具有独立法人资格、其与母体学校的性质区分、其与政府社会各方的关系及较为敏感的产权问题都影响着独立学院的法律地位的认定。

关键词：独立学院；母体高校；法人地位

一、独立学院的法人资格的认定

《独立学院设置与管理办法》（以下简称办法）对独立学院定义为：独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院具有法人资格。

我国现最新公布的《民法总则》中规定，法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人四个必备要件：依法成立；有自己的名称、住所和组织机构；有独立的财产或者经费；能以其全部财产独立承担民事责任。首先，独立学院的举办设立须依法向教育行政部门提出申请且提交相关申请材料，报国务院教育行政部门审批。其次，独立学院的名称前冠以除普通高等学校内设院系和学科之外的名称。独立学院以理事会或者董事会为决策机构。再之，独立学院按照国家有关规定建立财务、会计制度和资产管理制度。最后，参与举办独立学院的社会组织应当具有法人资格，参与举办的个人应当具有政治权利和完全民事行为能力。独立学院以其自身的财产对外承担有限责任。毫无疑问，独立学院形式上符合法人的各项要件。

《民法总则》将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。学校与教育机构的非营利性，独立学院应与普通高校为同一类型的事业单位法人。“事业单位具有以下几个基本特征：一是举办者为国家机关或者其他组织；二是利用国有资产创办”[1]。前文已说明独立学院的举办双方为实施本科以上学历教育的普通高等学校和社会组织或者个人，利用非国家财政经费举办。显然不符合事业单位的性质，这就使独立学院陷入窘迫的局面：既具有法律规定的法人资格，但具体法人地位不明确。进一步表现在办学实践中其在登记也各不相同，如“吉林省的独立学院被登记为民办非企业法人，而浙江省至少有若干学校登记为事业单位法人，天津市的独立学院都登记为事业单位法人。”[2]

对于“独立学院为企业法人”的主张，即“独立学院等我出现是将经济领域中的现代企业制度移植于教育领域的实践探索和制度创新”。这样的观点的提出，将独立学院的发展贴上“市场化”的标签。另有观点“在我国高等教育大众化这一长期的教育发展战略当中仍然是一种实验的办学模式”。[3]这一种“试验”模式使得独立学院处于被动局面。从法律角度讲独立学院具有独立的法人地位，但实际上具体法人地位的认定并不规范与完备。

二、独立学院的“民办”性质及独立学院与母体学校的关系

（一）独立学院的“民办性质”

《民办教育促进法》中规定民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但义务教育阶段的学校不能为营利性民办学校。非营利性的举办者不得收取办学利益，办学结余全部用于办学；营利性的举办者可以取得办学收益，结余按照有关法律法规的规定办理。举办者对于独立学院的投资在过户后属于独立学院的财产，且“取得合理回报”并不是法律的强制性规定，所以结合独立学院的概况，难以区分其是否为营利性或是非营利性。

《办法》中的法律条文也表明了独立学院具有的民办性质特征。首先，审批机关应当按民办教育促进法规定的期限，作出是否批准的决定；其次，各方出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例执行；再之，独立学院终止时，按民办教育促进法的有关规定进行财务清算和财产清偿；最后，独立学院违反民办教育促进法以及其他法律法规规定的，由省级教育行政部门或者有关部门给予处罚。

独立学院还有来自民间资本的注入。民间资本的波动性，独立学院的举办资金的多变性会导致独立学院出现资不抵债，终止举办的状况。就现有的制度状况，独立学院应是公办的普通高校与民间教育资金相结合的产物，也就是公办高校教育资源扩张实践中的暂时性举措。

（二）独立学院与其母体普通高校的关系

第一，体现在人员聘用方面。比照独立学院与其母体高校的对外聘任人员的流程可以发现，双方在审查、面试考核和研究确定人选等聘任的基本环节方面无异。除上述流程外，独立学院在聘用人员方面须经院理事会或董事会审议通过名单。独立学院设立理事会或董事会，作为独立学院的决策机构，从管理体制方面来说，这是独立学院与母体高校的重大区别。

第二，体现在对学生的收费方面。民间资本的波动性，要使独立学院正常的教育管理工作有效运营，必要有稳定的财力支持。独立学院的教师资源有兩大方面，一是来自母体普通高校的教师力量，二是独立学院有其自身的人员聘用制度。固然独立学院的师资主要来源于市场，教职工与独立学院订立规范双方权利义务的合同，双方为平等的法律主体。然而“母体普通高校与教职工的关系依照目前法律规定属于教育行政法律关系，教职工属于政府批准的事业单位在编人员”[1]，受相关行政法律的调整。

第三，体现在学科专业设置方面。独立学院的学科专业设置只要是以市场为主要导向。母体高校以培养人才为中心，并严格研究学科设立的可行性。上述体现了独立学院相比于母体高校“采用市场化灵活的运行机制，学生缴纳较高的学费，学校在招生、师资、人员聘任、学科专业设置、内部管理体制等方面享有较大的自主权，这是母体普通高校在目前体制机制下所不具有的。”[4]

三、独立学院与政府和社会的关系

（一）独立学院与政府的关系endprint

“行政法律关系依据行政主体的隶属关系为标准，可分为内部行政法律关系和外部行政法律关系……外部行政法律关系是指行政机关与公民、法人或其他组织之间所发生的行政法所调整的关系。”[5]独立学院与政府及教育行政机关为外部行政法律关系，因为独立学院不是政府的部门，且独立学院为独立法人。政府教育行政部门主管本行政区域内的独立学院工作，管理其办学许可；对独立学院进行表彰奖励和对违法违规行为进行查处。在独立学院的存续期间，行政机关以“引路者”的身份创造各种有利的条件，使得独立学院提高办学水平和教育质量，监督独立学院的教学管理行为。

“享有本科办学资格的独立学院无法保证教育质量，公立学院可以拿到‘学费提成，企业可以借用公立大学的品牌获得经济利益，学生可以从中拿到‘含水分的文凭，对于社会来讲，则在很高成本的情况下，产生了‘劣质产品”[6]有的学者提出独立学院就是“制度性寻租”的结果。[7]独立学院与政府的关系主要表现为教育行政法律关系，即包括两大方面：一是政府对独立学院的权利，即政府规范和管理独立学院；另一方面是政府对独立学院的义务，即政府对独立学院的奖励和支持。政府及行政教育机关是否通过给予独立学院以制度性特权，以致变相地回避了市场竞争、使独立学院处于垄断性地位的观点仍存在较大的争议。

国家教育行政部门对独立学院的政策扶持，尤其在对独立学院的建设初期起了重要的作用。大多数独立学院按照政府的指导紧抓办学，提高教学水平。但仅有《关于规范加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》和《办法》对独立学院加以规制。将独立学院划入民办范畴，未能认识独立学院在高等教育中的特殊性质，导致独立学院在面临相关问题时缺乏相关的解决依据。

（二）独立学院与社会的关系

独立学院对外与其他民事主体以独立的民事主体参与且受民法及相关法律调整。与普通的民事主体一样，合同作为双方进行民事交易往来的重要法律依据。

《办法》指出独立学院属于公益性事业，是基于教育的公益性。独立学院的学科设置与投资来源在市场，一个标准市场投资者其目的是获取收益，取得合理回报体现其营利性。“可以取得合理回报和以营利为目的不是一回事，不管是什么体制下，要确保不能以谋取利益为最终目标”[8]其取得的合理回报是否包括将分配利益用于改善办学条件的用途，这就仁者见仁。民众将取得合理回报等同于一般意义上的分配，进一步否认独立学院具有的公益性质是片面的。

社会对于独立学院的民办性质有固化的认识，认为其是母体高校的“对外收费窗口”。独立学院是否取得合理回报由各个独立学院的章程规定。母体高校将教育教学资源、管理资源和知识产权等对独立学院的出资，根据民法的等价有偿原则，母体高校有以相应出资取得合理回报的依据。

取得合理回报似乎是一个利益无门槛，但投资者在独立学院建设初期的投入是巨大的。当独立学院步入正轨，对教学设备的维护与更新费用增加，投资者取得的回报所剩无几。“公益性和营利性，是教育在一定时代背景下相辅相成、相得益彰的两种属性。具备营利性才能生存、才能发展、才能更好地彰显教育的公益性。公益是目的，营利是手段，法律没有规定不得以营利为手段，而是说可以获得合理回报”。[9]所以通过取得合理回报对各方投资者对独立学院的投资积极性也有重大的意义。

四、独立学院的产权问题

独立学院的财产独立，各方出资者对于独立学院的法定财产的没有处分、收益和支配权。独立学院的建设资金来源于普通高校无形财产和社会力量办学资金，产权问题也基于这两类因素。产权问题处理的原则是按公办性质处理或是按民办原则处理，没有统一的说法和标准。

法律法规规定出资须过户到独立学院名下，这是独立学院实质性独立的前提。因母体高校出资方式特殊性，需要对其出资评估作价并协商记载在有关文件中。但普通高校的无形资产因其不确定性，而无法评估和过户。合作办学协议与独立学院的章程是独立学院成立运行的最基本的文件。独立学院章程应规定的事项中，未涉及产权问题，且对学校资产的性质、使用、收益的规则不明确。独立学院的资本权属大致是在合作办学协议上载明的，但各地的做法又不尽相同。

“建立公益性法人产权结构最有利于学校的稳定，即学校的财产不属于任何组织或个人所有，而属于社会公有，由学校理事会负责管理”[10]这一论述将独立学院的产权问题划入公有范畴，这会对民间资本积极性产生影响。规范完善独立学院的产权制度，首先是要制度先行。提高对独立学院办学协议与章程中对产权规定的审查，将产权问题协商、确定作为独立学院办学法定文件的硬性要求和制定产权制度的示范文件。再次是建立明确的产权制度，规范无形资产的评估过户程序，教育管理部门应加强对无形资产评估认定的标准和保证额度有明确的规范可执行。最后是加强对资产的监督管理制度，完善财务内部监督与外部监督两大系统的建设，以自行组织监督与审计机构对独立学院财务活动进行定时监督与审计。

对于独立学院的建设模式，是对新形势下办学模式的探讨。如果让独立学院这一“移植物”在中国的土壤生长，前提还是在如何规范共建独立学院法人制度体系。

参考文献：

[1]秦惠民.公办高校优质教育资源外延性扩张中“独立学院”法律地位只探讨[J].中国高校研究.2005（1）

[2]李庆.独立学院法律地位问题刍议[J].法制与经济.2013（12）

[3]费坚.当前我国独立学院“独立”的困境研究[J].高校探索.2008年第1期.

[4]申素平.獨立二级学院的法律地位及其与政府的关系[J].中国高校研究.2004年第11期.

[5]罗豪才.行政法学[M].北京中国政法大学出版社.1996.

[6]阎凤桥.对我国民办教育有关政策的经济学分析[J].浙江树人大学学报.2005（3）

[7]王建华.对我国独立学院制度：问题与转型[J].教育研究.2007（7）

[8]魏逊鹏、费坚.独立学院的法律地位及属性分析[J].中国高校研究.2009（4）

[9]潘懋元.对接资本市场――在民办高等教育与资本市场高级论坛上的发言[J].教育发展研究.2004（3）

[10]秦惠民、王大泉.关于“独立学院”属性及其相关问题的思考[J].中国高校研究.2005（4）

本论文是广西教育科学规划课题“高等教育大众化视野中广西独立学院政策与法律研究（2010C060）”的部分成果。endprint