协同推进绿色金融与普惠金融发展

鲁政委+汤维祺

2016年9月，在杭州G20峰会上，中国提出了建设“绿色金融”与“普惠金融”的议题，成为全球金融治理“中国方案”的关键内容，受到了全球的关注。绿色金融与普惠金融是我国金融改革的重要方向，对于实现我国“协调、创新、绿色、开放、共享”五大发展战略都有重要意义。在过去的5年中，我国已经在绿色金融和普惠金融的相关领域开展了深入的探索，并成功地将相关理念和经验推向国际社会。2017年7月，习近平总书记在全国金融工作会议上进一步明确表示，国家鼓励发展普惠金融和绿色金融，并以此作为推动金融“脱虚向实”，支持实体经济发展的重要抓手；而在十九大报告中，习近平总书记更是将保障与改善民生，和建设生态文明列入新时代中国特色社会主义建设的基本方略，成为推动美丽中国建设目标的两项重要抓手。

尽管绿色金融与普惠金融在发展目标及服务对象上有不同的侧重，但是其发展理念有着内在的一致性，使得两者的主要内容和服务模式之间出现了普遍的交集，发展目标间也存在互相支撑、相辅相成的协同效应。从实践的角度看，绿色金融与普惠金融又面临着很多共同的障碍。

在国家政策的引导下，普惠金融与绿色金融近年来都经历了快速的发展，而随着推广的范围不断扩大、实践的深度不断提升，绿色金融与普惠金融的关联与耦合也逐渐显现。通过政策优化和对接、服务模式的改革等措施，推动绿色金融与普惠金融的协同发展，将为两者的发展带来新的思路和空间。

绿色金融与普惠金融的含义与发展情况

绿色金融在我国的规模化发展始于2016年。2016年8月，中国人民银行等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出了35项發展绿色金融的具体措施，成为我国绿色金融体系的“基本法”，开启了系统性的绿色金融制度体系建设进程。按照《指导意见》的定义，绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。在国家的大力推动下，银行、证券、保险及环境产权等各领域的制度体系加快成型。部分金融机构也对绿色金融业务管理和创新的不同领域，展开了深入的探索。截至2017年2月，银监会统计的国内21家银行业机构绿色信贷余额7.5万亿元，占所有信贷余额的9%；绿色债券发行规模也从2015年的几乎空白，一跃而起到2016年的2400亿元，占全球总量近40%，2017年上半年发行量占比继续保持领先地位，全球占比超过20%。截至2017年一季度，我国绿色证券投资基金约90只，规模接近800亿元。除此之外，绿色产业发展基金、绿色信托、绿色保险等也都获得了长足的发展。

关注“三农”和小微企业金融服务，在我国历来都受到高度的关注，系统性地发展普惠金融的序幕也是在2016年拉开。2016年1月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，全面部署落实普惠金融体系建设。2017年5月银监会等11部委联合印发的《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，9月中国人民银行发布的《关于对普惠金融实施定向降准的通知》，进一步落实了普惠金融的鼓励政策。

“普惠金融”这一术语源于2005年5月国际劳工组织的“建设包容性金融部门（Inclusive Finance）”全球会议，并被联合国用于“2005国际小额信贷年”的宣传中，是联合国和世界银行倡导和推广的一种金融服务理念。国际劳工组织将普惠金融定义为“向所有具有实际有效需求的个人和企业，按照合理的定价，提供方便、快捷、可靠的金融服务”，联合国将普惠金融定义为“能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系”。普惠金融的概念被引入我国后，受到了高度的重视。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。2015年和2016年中央一号文件、政府工作报告多次强调发展普惠金融。2015年12月31日，国务院正式出台《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》（下称《规划》），确立了推进普惠金融发展的指导思想、基本原则和发展目标，首次将发展普惠金融提升到国家发展规划的高度。按照《规划》，我国将普惠金融定义为：通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务。

普惠金融和绿色金融是“协调、绿色、共享”发展理念在金融市场的具体落实，两者的发展不仅能够直接地改善对小微企业、“三农”和贫困人群，以及生态建设等领域的金融服务水平，助力“美丽中国”建设，更有助于深化金融市场创新、鼓励更广泛的创新创业和民间投资，降低全社会交易成本、减少信息不对称，对我国实现绿色发展和包容性增长具有重要意义。

绿色金融与普惠金融的内在联系

绿色金融的特点在于专门的服务领域，即侧重于推动节能环保、生态治理，推动绿色生产和生活；而普惠金融的特点在于专门的服务对象，即侧重于为农民、小微企业、城镇低收入人群和残疾人、老年人等其他特殊群体提供金融服务。从定义上看，绿色金融与普惠金融的侧重点和推进路径有所不同。然而，进一步深入分析两者内在的逻辑却不难发现，在发展理念与目标、服务内容和模式及面临的主要障碍等方面，绿色金融与普惠金融之间存在着密切的关联。

发展理念具有内在一致性

普惠金融的核心发展理念在于实现“人群间的机会公平”，即通过为更广泛的人群提供金融服务，使不同人群都能够平等地共享经济发展的机会，进而推动经济和社会的协调发展。而绿色金融的发展理念则在于推动“可持续发展”，即通过引导资源配置，推动经济和社会的可持续发展。不同人群间横向的公平，与代际间纵向的可持续看似并不相关，然而在一定意义上，两者实际上是同一个问题的两个角度。

首先，可持续发展的内容包括社会公平与发展、环境保护与治理和资源节约与合理利用，其中社会公平与发展决定了人的可持续，与环境的可持续、经济的可持续一起，构成了可持续发展的核心目标。金融作为“百业之母”，能否获得合理有效的金融服务，决定了特定人群能够融入经济发展的潮流，分享经济增长。从这个角度看，享受金融服务的权利和受教育权一样，都是人的“发展权”最重要的内容。在我国，城市人口、高收入人群、大企业等已经拥有了较为全面、可靠的金融服务机会，而小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体则是金融服务的薄弱环节。发展普惠金融，为小微企业、创新创业群体、“三农”和低收入偏远地区提供金融服务，能够有效地提升相应地区和特殊人群的发展与创新热情，在促进社会公平与协调的同时，为经济和社会的持续发展带来新的动力。endprint

其次，绿水青山和蓝天白云，是每一个人平等地可以享有的资源。绿色金融支持生态和环境治理，优化生态环境质量、增加生态产品和服务供给，能够最平等地提升最广大人民群众的生活质量。不仅如此，低收入群、“三农”及边远地区人群，居住和生活条件差、自我保护能力弱，农业生产又直接受天气、环境影响，因而是受到环境污染、生态破坏及气候变化威胁最为敏感的人群。从这个角度看，发展绿色金融，推动全国及各地区的绿色发展和环境生态治理，同样也是提升地区间协调和人群间公平的有效途径，与普惠金融的发展目标殊途同归。

主要内容与服务对象存在普遍交集

随着绿色发展的不断深化，在绿色乡村、生态城市、绿色消费等更广泛的领域全面挖掘节能减排和绿色转型的潜力，是落实生态文明建设目标、建设美丽中国的必要措施，而居民、园区和农村小规模绿色项目也将成为绿色金融市场关注的热点。

首先，小型、分布式的绿色和低碳项目正日益成为绿色发展和转型的重要内容。以分布式光伏为例，2017年上半年美国光伏总装机中，有超过40%为居民屋顶光伏项目，而德国已有三分之一的家庭在房顶上安装了光伏设备，发电量约占全国年用电量的8%。针对屋顶光伏设备的绿色消费贷款、抵押贷款等金融工具的创新应用，是此类项目快速发展的重要因素。此外，随着环境污染防治的专业性、规模化程度不断提高，行业技术更迭加快。大量小规模、轻资产、技术密集型的专业化机构不仅提供了大量的第三方污染治理服务，逐渐成为行业主流模式，同时也成为了技术创新的重要动力来源。为此类中小型甚至小微企业提供融资，能够有助于加快技术进步、完善市场结构，是绿色金融的重要内容。

10月10日，北京银监局网站发布了北京市金融工作局牵头8部门编制的《关于构建首都绿色金融体系的实施办法》，有望发挥首都体制机制建设示范带动作用，为全国其他地方的绿色金融体系建设工作提供范本和模板。在《实施办法》中，专门提出了要发展“绿色小额信贷”，并明确了一整套推动落实的具体措施，从而创新性地将绿色金融与普惠金融两相结合。

其次，从地域覆盖的角度，一方面随着人民生活水平的提升，农村地区生态环境质量及其食品安全等问题的影响，成为人民群众美好生活的基本保障，受到了高度重视。另一方面，部分低收入地区尽管工业化发展迟缓，但自然环境较好、生态承载力较强，借助绿色金融支持美丽乡村、特色小镇等生态旅游的发展，能够充分发挥生态资源的经济价值，激发地方经济活力，带动落后地区经济起飞。十九大报告也提出，要遵循“產业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的标准，使绿色发展、生态发展成为新农村建设的总要求。事实上在此之前，不论是银监会发布的《绿色信贷指引》《绿色信贷统计制度》，还是中国人民银行发布的《绿色债券支持项目目录》和国家发改委发布的《绿色债券发行指引》，都已经将农村污染治理及绿色基础设施、新能源开发，以及生态农业、特色小镇、生态旅游等农村项目纳入绿色信贷和绿色债券支持的范畴。

面临共同的挑战与障碍

不论是社会公平的提升还是生态环境的改善，都能带来显著的社会效应，因此普惠金融与绿色金融都存在外部性，如果没有政策有效引导，将会面临供给不足的问题。然而，绿色金融和普惠金融在我国金融市场都是新兴的领域，政府和监管部门、金融机构，以及市场投资者对此都缺乏深入的认识，尚未形成成熟的政策体系和市场机制。

具体而言，绿色金融与普惠金融所覆盖的范围大量涉及“三农”“双创”、小微企业及个人等传统金融服务涉足较少，或者较为薄弱的领域。相关主体缺乏可用于担保增信的资产、基础信息薄弱等原因，导致风险识别、管理和控制难度较大。此外，由于所涉项目分散、单个项目规模小，导致业务营销和管理成本较高。这些都是限制绿色金融和普惠金融规模化、持续性发展的重要因素。

协同推进绿色金融与普惠金融

绿色金融与普惠金融理念一致、内容重叠、障碍共通，协同推进绿色然金融与普惠金融的发展，能够有效地推进绿色、和谐发展及包容性增长目标的实现。为此，我们可以从政策体系、市场机制、技术创新及金融机构内部管理四个角度展开更进一步的深入探索。

明确细化标准，打通配套支持政策。明确绿色金融和普惠金融的定义，划定支持的领域边界，是相关政策与业务落地的前提条件。尽管绿色金融的《指导意见》以及普惠金融的《规划》中，都已经对两者的定义和范畴做出了较为明确的界定，但是在业务和监管的实践过程中，依然存在一些概念需要通过构建完备的标准体系加以明确，包括主体资格的认定标准、产品设计标准、信息披露管理标准等。对于绿色金融和普惠金融这两个新兴的领域，标准体系的建立和完善对于市场发展的方向具有重要的引导作用。推动绿色金融与普惠金融相关标准体系的协调，比如针对农村生态保护和污染治理，以及可再生能源相关项目，需在绿色金融相关产品的标准中补充小额信贷等融资工具相关标准，而在普惠金融方面，则需要在产品和业务管理相关标准中纳入对环境效应的考量。

在明确标准体系的前提下，可以考虑打通绿色金融与普惠金融的相关配套扶持政策。目前针对绿色金融，国家设立的5省8地绿色金融改革创新试验区，以及部分其他地区，正在探索对绿色金融贴息、财税优惠等扶持政策，金融机构等相关市场主体也在内部管理过程中对绿色金融提供了专项规模等业务资源的倾斜。在普惠金融领域，中国人民银行已经通过差别准备金、支农支小再贷款、扶贫再贷款、再贴现、信贷政策导向评估等货币政策工具，引导金融资源向普惠金融倾斜；而在《商业银行资本管理办法》中也已经明确对符合规定的涉农贷款和小微企业贷款使用75%的风险权重，通过差异化的风险容忍度鼓励普惠金融。目前绿色金融和普惠金融的相关标准互相独立，相关配套政策也互相独立，扶持力度差异较大。因此，可以在监管和配套扶持政策上，实现绿色金融与普惠金融政策的打通，研究在确保不发生重复调节的前提下，允许交叉使用。在短期，可以通过在绿色金融标准体系中，针对“三农”、小微项目，以及在普惠金融标准体系中，针对绿色项目制定专门的细化标准，有益于推动绿色金融与普惠金融的协同发展。endprint

构建多元化、多层级市场主体结构。项目分布分散，存在大量小规模项目，是绿色金融和普惠金融共同的特征。因此，建立多元化的金融组织网络，适应不同区域、不同规模客户的需求，对于绿色金融和普惠金融都有非常积极的作用。构建由政策性银行、大型商业银行、中小型城商行和农商行，以及地方性基层金融机构和金融服务机构等组成的，多层级、多元化的金融服务组织体系，是协同推进绿色金融和普惠金融的组织基础。其中政策性银行承担传导政策激励、发挥市场导向的作用，而商业银行则作为金融服务的核心，通过设立专门的事业部统筹管理绿色金融和普惠金融业务，提升服务专业性。在2017年6月五省市绿色金融改革试验区建设方案，以及9月北京发布的《关于构建首都绿色金融体系的实施办法》中，都明确了要建立绿色金融组织机制，设立绿色分行或绿色金融事业部；2017年《政府工作报告》也明确提出，要推动大中型商业银行设立普惠金融事业部。地方性基层金融机构，如农信社、合作社，以及小额贷款公司、租赁公司、消费金融公司，以及互联网金融机构等，则可以为“三农”、小微绿色金融项目解决融资的“最后一公里”。

此外，通过政府与金融机构、社会资本合作的方式，鼓励和培育专业化、政策性担保机构，或者通过农村合作社或行業协会设立专业化的担保机构，为绿色金融与普惠金融相关领域的项目提供增信，是降低风险管理成本、提升专业性的有效手段。在《关于构建首都绿色金融体系的实施办法》中就提出，要将股东环保信息作为融资性担保和小额贷款行业准入重要参考，将服务绿色发展情况作为监管评价和信用评级的重要权重指标，并根据绿色金融服务绩效对融资性担保机构和小额贷款公司实施差异化监管。

加强信息共享，完善信息披露和风险管理。信息基础薄弱，是绿色金融和普惠金融面临的另一大挑战。构建信息平台，共享小微企业和农户征信信息、环保监察和执法信息，以及工商、税务、海关、民政、国土、环保等部门的政务信息，并允许小贷公司、消费金融公司等微型金融机构接入，能够有效地提升市场信息透明度，为风险管理提供有力的工具和条件。

此外，充分利用信息技术和网络金融，是完善信息机制的有力手段。信息技术在金融领域的广泛使用以及互联网与金融的深化融合，有效降低金融服务成本，改进服务效率，提高金融服务的覆盖面和可获得性。通过网络化的金融服务，积累了消费、生活和投融资相关方面的大数据，对于个人征信具有重要的价值，可以鼓励相关网络金融服务主体和机构参与信息平台和征信体系的建设。

鼓励金融产品创新，提高服务针对性。生态环境资源资产产权，是在“三农”、偏远地区及小规模绿色环保项目有待发掘的重要财产，具有客观的社会和经济价值。因此，需要鼓励金融机构加强业务创新，不断拓宽抵质押方式，丰富贷款产品，包括林权、土地使用权、农村承包土地的经营权和农村住房财产权等农村“两权”，以及排污权、用能源、用水权、股权质押、知识产权质押等融资工具。

（作者单位：兴业研究；鲁政委系兴业银行、华福证券首席经济学家，兴业研究副总裁）endprint