古代“乡绅之治”开启基层治理密码

高福顺

【摘要】“乡绅”作为古代皇权向中国基层社会权力延伸的主体，在基层社会治理过程中扮演着重要角色。传统中国基层社会之纵横捭阖，演绎出“乡绅之治”的鲜明特色与时代烙印，也成功开启传统中国基层社会治理路径的核心密码，以古鉴今，经世致用。

【关键词】传统中国 乡绅之治 皇权 基层社会 【中图分类号】K25 【文献标识码】A

传统中国社会的权力结构有类于金字塔，最高端的塔顶为皇帝，谓之“皇权”，或曰“王权”、“国权”。自皇帝而下，通过行政区划层级所构筑的科层权力结构成为“皇权”向基层社会延伸的运行机制，以达到“家天下”的治理愿景。

纵观中国古代历史，以皇权为核心的县级行政权力结构最为稳定，而县级以下似乎出现了“权力真空”。在县级以下基层社会权力结构当中，连接国家与基层社会之间的“乡绅”在基层社会治理过程中着实扮演着重要角色，可谓是国家与基层社会关系的有效“调节器”。清人陆世仪说：“治天下必自治一国始，治一国必自治一乡始，治一乡必自五家为比、十家为联始”。足见“乡绅之治”何等重要，可以说其是传统中国社会治理的基石。

传统中国社会“乡绅之治”嬗变揭开了“皇权”向基层社会强力渗透的历史秘密

传统中国基层社会权力结构之萌芽，可追溯至先秦时代，商周时便有“国”、“野”之别，“野”中所出现的“族尹”“里尹”“里君”等称谓，昭示着“乡绅之治”灿然有焉。春秋战国时，基层社会权力结构运行模式初步定型，“三老”作为予世人印象尤为深刻的“乡绅之治”之形象悄然登上歷史舞台，故顾炎武说：三老之制“不始于秦、汉也，自诸侯兼并之始，而管仲、蒍敖、子产之伦，所以治其国者，莫不皆然”。

秦汉时，乡官制基本确立，基层社会权力结构由乡、亭、里构成，“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗”，“乡绅之治”初具规模。汉时，“三老”日隆权大，备受皇帝重视，常被赐予爵级与布帛，成为基层社会“乡绅之治”的重要力量，故顾炎武赞誉道：“夫三老之卑，而使之得率其意，此文、景之治所以至于移风易俗，黎民醇厚，而上拟于成、康之盛也”。魏晋时，“三老”虽仍存在，然于基层社会权力结构之地位与权力多逊于秦汉时。

唐初，基层社会权力结构由乡、里、村构成，而“乡”基本名存实亡，“里”则成为基层社会的实际主体，“诸里正，县司选勋官六品以下，白丁清平强干者充”，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”。不过，至唐中期，“里正”已不为皇帝所倚重，唐宣宗诏令以贫富等差而定差役高下，唐代基层社会权力结构已有由“乡官制”向“职役制”转变的趋势。此时，民间“耆老”替代了秦汉以来的“三老”，“乡绅之治”的自然状态与自治空间大为压缩。宋时，虽成功实现由“乡官”向“职役”的转变，乡里制或乡团里制也由保甲制所取代，基层社会权力结构掌控于户长、里正、耆长之手，然“保”“甲”地位日益隆升，导致基层社会的自然状态由此丧失，“乡绅之治”名不符实，徒有虚名，基层社会权力任凭官吏驱使，已沦为“皇权”的附庸。不过，民间有识“乡绅”为了创建基层社会的井然秩序，遂制“乡约”，宣传儒家伦理道德观念，惩恶扬善，规划基层社会秩序，在一定程度上弥补了“皇权不下县”的自治空间。

元时，传统中国基层社会权力结构承自于金、宋而略有异化，乡、里与都、图、保等混用现象凸显，或“各都设里正、主首，后止设里正，以田及顷者充，催办税粮”，或“每乡所辖都分不等，其中为里、为村、为坊、为保，皆据其土俗之所呼以书”。实际上，元代重视社制，“立社长官司长以教督农民为事”，故王圻议论道：“元之社长犹与汉制为近。汉乡亭之任，每乡有三老、孝弟、力田，所以劝导乡里，助成风俗也。……元世祖以是教民而专其责于社长，其与宋之保正副、耆户长仅执催科奔走之役者，异矣。”

明代基层社会权力结构较为复杂，北方多承继于金元，而南方多承继于宋，有乡、里、都、图、保、村、区等多种称谓。明初施行里甲制，由里长、甲首、里书构成，而中后期里甲制与保甲制并举，里甲的职役由初期的赋税征收、行政事务管理而蜕化为较为单一的赋税征收，而保甲的职役主要为管理户籍与维护治安。不过，明初“老人制”使汉代“三老制”得以回归，明人海瑞称：“圣制老人之设，一乡之事，皆老人之事也。于民最亲，于耳目最近。谁善谁恶，洞悉之矣”，“里设老人，选年高为众所服者，导民善，平乡里争讼”，“乡绅之治”的自然状态与自治空间得以重拾，故顾炎武议论道：“我太祖损益千古之制，里有长，甲有保，乡有约，党有老，俾互相纠正，当时民醇俗美，不让成周”。清代基层社会权力结构因袭宋元明之旧制，鲜有创制，故今人张哲郎先生说：清代除继承明朝以来的自然村落形态外，又采用明人的里甲制，作为赋役征收机构。又采取宋人的保甲制，以维持地方治安。在地方上又实施元代的社制，作为劝农的组织。同时又设宋以来的乡约法，以宣传教化。

总体看来，传统中国社会的“乡绅之治”嬗变过程，实际上是基层社会的“官治”与“民治”相辅相成、砥砺前行的过程，是基层社会自然状态与自治空间逐渐衰微的过程，其背后的决定因素便是“皇权”对传统中国基层社会的强力渗透与掌控，官方权力对非官方权力的强力挤压与无形之消解。

“乡绅之治”的一元化体制造就了传统中国基层社会治理的清晰路径

在秦制以后“天下事无大小皆决于上”的皇权一元化体制中，“九州之田，皆系于官”，成为传统中国基层社会治理的基本理念。在此理念指导下，无论是官遣的“乡绅”还是民间选拔的“乡绅”，皆需在国家意志的掌控下实践着“乡绅之治”的治理路径。

早在春秋战国时，秦国对基层社会治理就实行“什伍制”，“令民为什伍，而相牧司连坐，不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚”。汉时，“里有里魁，民有什伍”，“里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察”。秦汉以来的“什伍制”的核心要义在于将秦汉基层社会的广大民众编成“五家”为单位，目的是相互监督检察，以实现皇权对基层社会的最大化渗透与掌控。隋唐对基层社会的一元化体制是以“诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保”的“邻保制”为基础而形成的，这与秦汉以来的“什伍制”稍有异化，然基层社会治理的理想依然是“村坊邻里，递相督察”。

宋代基层社会的一元化体制更加彰显，尤其是北宋神宗六年于全国实施“保甲制”后，令唐代“邻保制”为之一变。以五户为一保，五小保为一大保，十大保为一都保的基层社会管控模式，造就了人人相结、家家相连的连坐互保实态，“宋张咏守蜀，凡十户为保，一家犯事，一保皆坐不得籴，民以此少敢犯法”。“保甲制”确实收到皇权视阈下的预期效果，皇权的触角可直接渗透至宋代的宗族、家族中去，制造了皇权无处不在的网络体系。明初一元化体制是通过“里甲制”（中后期为“保甲制”）实现的，“其法以一百一十户为里。一里之中，推丁粮多者十人为之长，余百户为十甲。甲凡十人，岁役里长一人，甲首十人，管摄一里之事”。从“里甲制”的实际运行观之，比之宋代“保甲制”对基层社会的管控更为严格，“凡民邻里，互相知丁，互知务业，具在里甲。县州府务必周知市村，绝不许有逸夫”。清代一元化体制基本因袭明之旧制，唯与明代稍异者便是在全国推行的更为彻底，皇权几乎渗透到清代基层社会的任何一个角落。

总而言之，传统中国社会权力结构造就了“皇权不下县”的映像，然对于传统中国基层社会权力结构而言，“皇权下县”才是基层社会管理的实态，可以说“乡绅之治”的一元化体制造就了传统中国基层社会治理的清晰路径。

“乡绅之治”的儒家思想教化成就了传统中国基层社会治理的不二法则

社会教化是以儒家思想化育基层社会广大民众的重要举措，是官学与私学教育的有力补充。众所周知，“乡绅”深受儒家思想熏陶，是传统中国基层社会弘扬儒家思想的中间力量，他们可以充分利用儒家思想的教化功能，向基层社会广大民众灌输儒家思想的仁义道德观念，令基层社会广大民众对皇权于基层社会治理之认同，达到控制基层社会民众思想、稳定基层社会秩序的目的。

秦汉时，负责基层社会教化的“乡绅”称为三老，汉高祖二年（前205年），“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍”。东汉时，“乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。”按《汉书》《后汉书》的记载，三老、孝悌、力田既非拥有正式权力的官僚，又有与“县令、丞、尉以事相教”的地位，由其所承担的儒家思想教化必定为基层社会广大民众深孚众望。唐时，负责基层社会教化的“乡绅”称为“耆老”，或曰“父老”，“以耆年平谨者”充任，然唐代耆老已远不如秦汉时的三老那样受到皇帝的重视，其教化功能大为衰减，但唐代的文教思想依然是“以文德绥海内”，与汉代并无二致，只是运行模式发生异化而已。宋时，“耆长”具有教化之职，但从宋代的实际运行观之，其儒家思想的教化作用相当有限。不过，民间自发组织的“乡约”却承担起宋代基层社会的儒家思想教化的职责。明初，实行“老人制”，置“申明亭”与“旌善亭”，选拔“民间有年五十以上者，或天性公直，或善治家事，或轻财仗义，或为乡人所敬服，或有寸长片善之可取”者充任。至明武宗时，在“老人制”的基础上，“乡约”则成为基层社会儒家思想教化的新主体，著名的乡约有王守仁《南赣乡约》、黄佐《泰泉乡礼》等。清时，乡约的发展更是遍及全国，皇帝更加重视利用乡约宣读圣谕，康熙帝发布“十六条圣谕”，作为乡约之准则，雍正帝甚至颁布多达万字的“圣谕广训”，强力传达皇权对基层社会广大民众的儒家思想教化诉求。

总之，传统中国基层社会儒家思想教化具有悠久历史传统，而且得到统治者的重视与认同，薪火相传，生生不息，在儒家思想于基层社会的传播与基层社会民众对皇权的认同上发挥了不可替代的重要作用，可以说“乡绅之治”的儒家思想教化成就了传统中国基层社会治理的不二法则。

“乡绅之治”的官治与民治结合成就了传统中国基层社会治理的历史经验

“乡绅”处于国家与基层社会广大民众之间，有利于维持基层社会内部的联系与维护基层社会的秩序稳定，是国家与基层社会关系的“调节器”。秦汉时，负责基层社会广大民众的儒家思想教化之“三老”出自基层社会里选，民治色彩浓厚，规模亦相当庞大。据尹湾汉墓出土木牍《集簿》显示，汉东海郡辖县十八，县三老卅八人，乡三老百七十人，孝弟、力田各百廿人，凡五百六十八人，而收赋税、听民讼的啬夫以及禁贼盗的游徼则为官府派遣至基层社会的乡官，东汉爰延“以为乡啬夫，仁化大行，人但闻啬夫，不知郡县”，足见秦汉基层社会的官治与民治的密切协调，收到了“不知郡县”的理想成效，民间空间彰显。唐宋时，虽有耆老、耆长掌率唐宋基层社会治理之重责，但远不如秦汉时之三老为皇帝所倚重，乡官职役化日趋显著，重官治而轻民治的结果是基层社会秩序渐趋松驰，正因为非官方力量的削弱与不振而致基层社会儒家伦理道德秩序崩坏，才应运而生民间乡约的兴起，目的是更好地调适基层社会的正常秩序。明清基层社会权力结构中的里长、甲首等，“在官专掌催钱粮勾摄公事而已，其后乃以支应官府诸费”。其职能几乎任由官吏驱使，完全沦为职役，俨然成为征收赋税与维持基层社会治安的官治代理者，官治化彰显。不过，明清在重视官治的同时，也相当重视民治，从明代基层社会权力实际运行观之，县吏相当重视民间乡约的教化职能，在乡约宣讲圣谕或教化基层广大民众儒家伦理道德秩序的场合，县吏或“乡绅”往往亲临现场，因为县吏负有“兴教化，厉风俗”的职责，而“乡绅”为“齐民之首，朝廷法纪不能尽喻于民，惟士与民亲，易于取信，如有读书敦品之士，正赖其转相劝戒，俾官之教化得行”。

总之，传统中国社会基层权力結构被完全有效地纳入皇权体系视阈内，基层广大民众无时无刻不在感受皇权的存在，在皇权与基层社会权力的协调共治之下，基层社会总体上呈现出秩序化的状态，可以说，官治与民治的结合，是皇权体系视阈下最有效的基层社会控制模式之一，虽然国家在某种程度上让出了基层社会“自治空间”的代价，然收获的却是以较小的行政成本而取得最大化的基层社会秩序的稳定。

（作者为吉林大学文学院中国史系教授、博导）

【参考文献】

①《史记》，中华书局，1959年。

②《后汉书》，中华书局，1965年。

③《汉书》，中华书局，1962年。