大力巩固完善提高退耕还林工程建设成果

安徽省退耕还林办公室

（安徽省林业厅，合肥 230001）

退耕还林是我国农村改革发展和强林惠民的重大战略举措，也是我国林业生态建设的一项重大战略性工程。安徽省实施退耕还林工程始于2002年，并且一直持续进行着，在改善生态环境、促进农村发展、带动农民就业增收等方面取得了显著成效。随着首轮退耕还林国家政策性补助陆续到期，巩固完善提高退耕地还林成果已迫在眉睫，需要加紧研究相关对策。

1 退耕还林是安徽省迄今为止实施的涉及面最广、受益面最大、成效最显著的国家重点林业生态建设工程

从2002年到2013年，安徽省实施退耕还林工程共完成造林绿化面积65.93万hm2，其中宜林荒山荒地造林33.63万hm2、封山育林10.3万hm2、退耕地（含沙化耕地）造林22万hm2。在实施新一轮退耕还林工程中，全省已于2017年完成退耕地造林2 000 hm2。退耕还林工程的实施，在安徽林业生态建设史上刷新了多项记录。

1.1 工程建设范围最广

退耕还林工程实施地分布在全省16个市共84个县（市、区），其中山区22个县（市、区）、丘陵地区47个县（市、区）、平原地区15个县（市、区）。

1.2 资金投入量最多

从2002年至2017年，中央累计投入安徽省退耕还林工程建设的各项补助资金（含补助原粮折算）达120.03亿元；如果计入已拨付2016年实施的新一轮退耕还林补助资金，中央先后对安徽省退耕还林的专项转移支付资金总规模已达120.27亿元，大大超过其他单项的林业工程投入。

1.3 群众受益面最大

退耕还林工程建设的中央投资都是用来补助农户的。安徽省实施退耕还林共涉及农户248万户，直接受益的农村人口达992万人，其中退耕农户74万户、220万人。据国家统计局安徽调查总队连续多年专项监测调查，安徽省退耕农户人均纯收入年增长率明显高于同期同地区其他农户。仅以2013年为例，全省退耕农户人均纯收入9 746元，较上年增长13.9%，比当年全省农民人均纯收入增速高0.8个百分点。

1.4 造林贡献最大

在首轮退耕还林工程建设中，全省共完成荒山荒地人工造林33.63万hm2、退耕地造林22万hm2，仅此为全省森林覆盖率提升贡献了4个百分点，并且在原有林地之外新拓展有林地面积22万hm2。2003年国家先后两次共下达安徽省退耕还林工程建设任务33.33万hm2（退耕地造林14.67万hm2，宜林荒山荒地造林18.66万hm2），成为迄今接受国家造林计划任务最多的年份。

1.5 生态效益最显著

实施退耕还林工程的生态效益尤为显著。由于加速恢复森林植被，有效减轻了水土流失，增强了水源涵养功能。据安庆市调查，退耕还林使该市山区森林面积增加7.33万hm2，治理水土流失面积500 km2，每年土壤侵蚀量由之前4 240 t/km2下降到1 800 t/km2。据岳西县对坡耕地退耕还林2年后的调查，与退耕还林前相比，土壤侵蚀量减少66%，涵养水源能力增加41%。

1.6 社会效益更可观

实施退耕还林工程，促进了农村产业结构调整优化，众多农民从单一的粮食生产中解放出来，打破广种薄收的传统农业耕种习惯，通过发展种养业、加工业、商贸服务和乡村旅游等，拓展就业创业和增收的渠道，改善了生产生活条件。退耕还林不仅没有影响粮食生产，还为农业稳产高产提供了生态保障。实施退耕还林的15年，安徽粮食生产持续年年丰收。

2 退耕还林的部分林木经营管护状况堪忧，农村基层组织和退耕农户期盼巩固完善提升工程建设成果

安徽省实施退耕还林工程所取得的生态、社会和经济等方面成效都非常显著，但现实中确也存在着不少问题和矛盾，有些甚至还相当突出。据调查了解，目前部分退耕地上的林木开始出现自然老化、衰败退化、人为砍伐、耕作蚕食等诸多问题。对此，退耕农户有怨言，农村基层干部无办法，林业部门同志深感忧虑。归纳调研中接收到的各方面反映，现存的突出问题及其原因主要有：

2.1 多数退耕还林地在法律层面仍属耕地性质，极易发生“毁林还耕”

退耕还林是相对于毁林开垦而言的，基本要义是按照县级以上人民政府的规划，将符合退耕还林条件的坡耕地，由耕地的用途属性变更为林地的用途属性，并通过植树造林来快速恢复植被，以达到生态治理修复。由于安徽省实施退耕还林时多数未依法变更原耕地用途属性，也未办理林地权属登记手续，虽已按规划在耕地上植树造林，但退耕地原来的用途属性还没有从耕地范围退出，也没有从根本上纳入林地管理范畴，故难以持久保障退耕地真正实现“退得下、还得上、稳得住、不反弹”的目标。这在一些平原和丘陵地区尤为突出。

2.2 树种选择不当，林木生长不良，退耕农户不愿多加培育管护

为了争取国家退耕还林政策的支持，安徽省在没有经过试点的情况下就开始承担起大规模退耕还林任务，所实施的22万hm2退耕地造林都是在2002～2005年4年间完成的，按照国家退耕还林规划和政策要求，还需要同时完成等规模的宜林荒山荒地造林任务，以致年度造林任务相当繁重，基础工作急促匆忙，造林作业设计和种苗准备不足，客观上不同程度地存在着树种选择不当、不优的问题，以致林木生长不良，收益不高，难以真正实现“还得上、能致富”的目标。这一情形在退耕还林地上表现尤甚。

2.3 生态林比重过大，部分过密过纯，难以发挥应有的生态效益

按照当初国家退耕还林的政策，退耕地造林必须有80%属于生态林，只允许20%的退耕地可以营造经济林。政策还对生态林的栽植密度有严格的规定，对其经营模式、抚育间伐强度也有严格的限制。如栽植杨树667m2不得少于50株；生态林不得进行林下间种。这对后期林木生长和经营培育造成了负面影响，特别是在平原和丘陵地区的一些退耕地上，杨树、泡桐等速生树种的林分开始出现老化，有些林分由于过密过纯也难以产生应有的生态效益。

2.4 农村相关改革缺少整体协同性，惠林与惠农政策出现落差

以对退耕农户的政策性补助标准为例。除造林当年给予种苗费补助外，在第一个补助期（生态林8年、经济林5年）667m2每年补助230元，而在第二个补助期667m2每年补助标准只有125元。再以农业政策为例。实施退耕还林初期，种粮要缴纳农业税，又没有任何补助，退耕还林有较高标准的补助，农民退耕还林积极性高涨；后来取消农业税，种粮补贴不断提高，退耕还林补助标准不升反降，退耕农户对此有明显的失落感，甚至要求“退林复耕”。在平原地区，退耕农户的感受尤为强烈。以亳州市谯城区为例。农民如果没有参与退耕还林，耕地种粮每年不仅有两季农作物收益，还能拿到各种涉农补贴118元/667m2，即便是出租土地每年也可获得800～1 000元/667m2租金，这都远远高于退耕还林的补助标准。

3 多管齐下，综合施策，标本兼治，积极探索和稳步推进退耕还林工程建设成果巩固完善提升工作

实施退耕还林工程，巩固退耕还林成果，是一项政策性和系统性很强的工作。到2021年，安徽省先期实施退耕还林工程的中央补助政策将全部到期，能否真正实现“国家得生态、农民得实惠”和“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”的工程建设目标，必须把维护好、发展好退耕农户的利益作为工作的出发点和落脚点，把保护好培育好退耕地及其林木作为切入点和着力点，加强分类指导，完善法规政策，综合采取多种有效措施，不断巩固提高已有退耕还林工程建设成果。

3.1 直面现实问题，积极稳妥探索，着力解决不敢为和难作为的问题，切实做到敢于创新、真抓善为

巩固完善提高退耕还林成果是一项系统工程，需要行政力量统筹推进，多部门协同配合，农村基层组织和退耕农户共同参与。各级林业主管部门作为退耕还林的组织管理者，更要切实担当起巩固提高退耕还林成果这一重大责任，积极面对现实各种具体矛盾和问题，敢作为、善作为。一要加强组织协调。林业主管部门既要当好政府的参谋，又要主动协调国土、发改、财政、农业等部门，充分发挥好由政府负责人牵头的退耕还林工作领导小组的职能作用，多管齐下，多措并举，积极稳妥地解决问题和矛盾。二要充分调查研究。全面梳理现实中各种矛盾和问题，弄清来龙去脉，找准症结所在，从政策层面加以检视，从历史过程和现实利益的角度加以分析，明确工作思路，分清轻重缓急。三要紧紧依靠群众。广泛听取退耕农户的真实反映和利益诉求，鼓励各种社会主体参与创新实践，充分吸收基层已有的成功做法，积极引导在政策和法律法规范围内解决问题。四要抓好试点示范。坚持以问题为导向，分类型分区域先行探索。各市可选择2～3个县（市、区）进行试点，精准指导，及时总结，逐步完善措施路径，形成试点示范效应。五要坚持综合施策。从基层实践和试点经验获得启示，汇集各有关部门，按照一事一策的原则，不断把创新探索的成功做法上升为政策，用以指导和推动面上问题的解决。

3.2 严格区别界定，因地制宜施策，着力解决退耕地用途性质不确定的问题，真正做到“退得下”

依法解决退耕还林地尚未变更其原有耕地用途属性的问题，是巩固退耕还林成果的关键所在，既要从政府规划政策和法律法规的层面严格加以厘清，又要以现实和历史的视角分类妥善处置。

3.2.1 严格依法依规稳控基本面

多年来，各地林业主管部门认真宣传贯彻国务院《退耕还林条例》，综合运用国家退耕还林政策和林业行政执法手段，加强退耕还林地保护管理，有效制止和避免了退耕还林地被侵占蚕食、毁林复耕等现象，保持了退耕还林地在基本面上的稳定。这在以后工作中仍需坚持。从政策和法律上说，当初实施退耕还林工程，政府和有关部门都有规划，与退耕农户都签订有退耕还林合同，工程建设严格遵循规划具体到地块，国家退耕还林补助资金严格按合同和政策标准直接兑现到农户，因此必须继续执行退耕还林规划，继续践行退耕还林合同承诺。对此应当向县级政府及有关部门、农村基层组织和广大退耕农户宣讲清楚，形成共识。

3.2.2 坚持依法依规确认退耕林地

全省22万hm2退耕还林地中，平原地区2.51万hm2，丘陵地区12.27万hm2，山区7.22万hm2。林业主管部门应积极会同国土、发改等部门，严格按照当初退耕还林规划，全面调查摸底退耕还林地的具体情况，对尚未办理耕地变更手续的退耕地，研究提出变更地类用途属性的意见，并报告所在县级政府。对凡是符合退耕还林政策要求和坡度标准的，都应当依法依规办理变更手续，并及时做好相关规划调整落实和林地权属登记等工作。从政府规划和政策法规层面破解退耕还林地用途属性悬而未定的难题，是巩固退耕还林成果的治本之策。山区和丘陵地区的退耕还林地占全省88.6%，对稳定基本面至关重要，应优先把重要生态区位范围的退耕还林地解决好；平原地区应优先解决不涉及基本农田的退耕还林地用途属性变更问题。

3.2.3 探索建立合理有序的调整机制

对于零星点状分布、处在大面积基本农田之中、长期稳定保存确有很大难度等不宜继续作为林地的退耕还林地，可以按照同等面积调出补进的原则，在统一规划、统筹协调、相关方自愿的基础上，建立退耕还林地异地平移的有序调整机制，并对补进的林地及时造林和办理林权登记等相关手续。这既可视为依法依规解决退耕还林地用途属性未定问题的特例，也可作为解决具体复杂问题的必要补充。

3.3 加强经营培育，渐进修复改造，着力解决退耕地林木生长不良的问题，切实保障“还得上”

将巩固提高退耕还林成果纳入林业增绿增效行动计划内容，同等享受扶持政策，分类施策，促进林木培育经营和退化林修复。一是加大森林抚育经营力度。按照省林业厅印发的《关于大力推进森林抚育经营的实施意见》（林造〔2017〕48号）精神，对退耕还林的优良品种经济林，通过整形修剪标准化、嫁接枝条优质化、水肥施用精准化、病虫防治无害化、基础设施配套化等措施，引导和鼓励实行园艺化经营，提高产品品质和产量。对生态林中长势优良的速生树种林分，可以按照用材林或者工业原料林来开展培育经营，并适度加大过密过纯林分的抚育间伐。二是有序推进老化衰退林分更新改造。对进入成熟期的杨树，有计划地采取片状或渐进式的主伐，并及时完成采伐迹地更新造林；对明显退化的经济林和生态林，根据退耕农户的意愿，确定经营目标，选择适宜树种，分别采取间伐、补植、复壮、改造、更新等多种方式加以修复；对当初树种选择不当和不优的衰败林分，适时进行更新改造。只有把退耕地上的林木经营培育好，使其充分发挥应有的经济和生态效益，才是真正的“还得上”，对退耕农户来说就是“还得起”。

3.4 多种产业融合，发展林下经济，着力解决退耕地经营利用不充分的问题，不断实现“能致富”

提高退耕还林地的经济效益，是巩固完善退耕还林成果的根本途径，各地为此进行了不少有益的尝试，值得总结借鉴。一是结合森林抚育，发展林下经济。允许在退耕地林木中种植食用菌，间种中药材和低矮农作物等，但不宜间种高杆植物、攀缘性藤本植物；林下养殖应控制禽畜类密度和养殖强度，不宜养殖较大牲畜。二是结合退化林修复，发展特色林业。除重点生态区位外，可放开退耕地造林的林种、树种和栽植密度等政策性限制，引导退耕农户栽植优良树种、特色经济林品种，发展高效林业；皖南、皖西适宜地方可发展笋用竹林或笋材两用竹林。三是利用森林景观，发展生态旅游。合肥市包河区利用退耕还林成果建设森林公园，发展休闲旅游服务业，就是值得学习借鉴的一个典型事例。四是加强利益联结，促进退耕农户增收。引导退耕农户将退耕地及其林木以转包、租赁、转让、入股等方式，与农村新型经营主体开展多种形式合作，通过集约化经营提高退耕地收益，通过就业带动增收和创业。

3.5 完善法规政策，加强监督管理，着力解决退耕地“稳不住”的问题，切实做到“不反弹”

一是将退耕还林地全面纳入林地保护管理范畴，落实到县级林地保护利用规划和森林资源“一张图”上，严格依法加强监督管理。二是完善退耕还林合同及档案管理工作，依法开展涉及退耕还林林地和林木权属争议、经营承包权纠纷的调处工作，切实保障退耕农户的合法权益。三是深入开展林业法制宣传教育，加大林业执法力度，严肃查处违法破坏退耕林地和林木的行为。四是认真落实《中共安徽省委安徽省人民政府关于加快林业改革发展的若干意见》（皖发〔2009〕30号），在尊重退耕农户意愿的基础上，适时将符合生态区位要求的退耕还林地划定为公益林，按照相关政策和标准给予退耕农户森林生态效益补偿。五是梳理和完善退耕还林相关政策，加强政策宣传解读，加快相关技术标准修订，妥善处理涉及退耕还林的群众来信来访工作。