浅谈铁路土地综合开发机制的框架设计及相关建议

徐冉冉

【摘 要】近年来，在社会经济稳步发展的背景下，我国铁路建设发展迅速，值得注意的是，作为系统化、复杂且投入巨大的重大建设项目，在铁路建设发展进程中，有必要从综合层面考虑，同步做好铁路土地综合开发方面的工作，加强沿线环境保护、盘活铁路土地资产以经济提升铁路企业经营效益等。本课题在分析铁路土地综合开发机制的框架设计方案的基础上，进一步提出相对应的建议，以期提高铁路土地综合开发的工作效率及质量。

【关键词】铁路土地综合开发；机制；框架设计；建议

根据国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见，明确需遵循土地综合开发的基本原则，比如：支持铁路建设和新型城镇化相结合，正常引导和市场自主开发相结合以及盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合等。根据铁路土地综合开发实践工作经验，我们认识到这是一项系统化的工作，包括了铁路沿线、高铁高架桥土地保护性利用开发项目经营，需从综合层面出发，做好开发机制的框架设计，并为相关工作提出有效建议，确保工作效率及质量得到全面提升。鉴于此，本课题围绕“铁路土地综合开发机制的框架设计及相关建议”进行研究具备一定的价值意义。

一、铁路土地综合开发机制的框架设计分析

在铁路土地综合开发机制的框架设计过程中，需明确土地综合开发的基本原则、机制要求、范围界定等。

1.基本原则

根据《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），提出铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，对铁路建设给予支持，经国务院研究，明确了三大原则：

（1）铁路建设与新型城镇化相结合原则。根据新型城镇化的要求，需确保铁路运输功能及运营安全为前提条件，然后遵循“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，进一步针对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。

（2）政府引导与市场自主开发相结合原则。对于相关部门及地方政府而言，需严格遵循铁路建设的发展规律，做到依法干预，对土地总额开发管理制度健全，构建公平、公正及公开且良性竞争的市场环境。

（3）盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合原则。对于现有建设用地，铁路运输企业通过自主开发、转让以及租赁等方式盘活利用的行为给予政策方面的支持，并对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发给予鼓励及支持，使铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发得到有效促进，进一步促进铁路建设项目的资金筹集能力及收益水平得到有效提升。

2.机制要求

根据国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见（国发〔2012〕64号），明确指出在铁路土地综合开发工作中，需构建持续发展机制，总结起来其机制要求包括：

（1）對价格补贴机制加以完善。结合社会承受能力、企业运营成本以及交通供求情况等，完善价格形成机制；并考量服务质量、运输距离及各类公共交通换乘方式等相关因素，构建多层次及差别化的价格体系，确保后续铁路土地综合开发的价格体系能够有据可依。

（2）构建完善的技术标准体系。明确铁路土地综合开发需配备的现代化科学技术，并制定完善的技术标准体系，使开发工作能够获得有效的技术支持。

（3）目标协调机制。经多层次统筹，多区域协调，以及多维度的整合，把铁路土地综合开发计划于国土空间开发规划、城市与区域发展战略等进程进行有效匹配，形成目标协调，促进协同发展。

（4）利益整合机制。形成“资源—资产—资本”的一体化管理模式，对既有的土地、产出价值以及资本化效益情况实行统筹管理，并进行情形分析，进而对既有土地的资产价值进行强化处理，以“土地开发权”创新利益共享模式为基础，使得开发价值公共还原目标得以实现。

3.范围界定

如前所述，在铁路土地综合开发工作过程中，需遵循铁路建设与新型城镇化相结合的支持原则，但结合《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）精神，考虑到城市空间布局的优化，并对存量低效用地盘活，促进产业结构升级，使土地资源节约集约利用有效实施，还有必要明确相应的范围界定。一方面，对定义分类加以明确，包括明确城镇低效用地、低效产业用地、低效商业用地、旧城用地，旧村用地以及其他低效用地等；另一方面，对试点范围进行界定。将“产业结构转型升级、工业布局优化调整、城市功能品质提升、城乡人居环境改善”作为整体目标，根据城镇低效用地的定义分类，遵循提升土地节约集约利用水平及社会综合效益的原则，对再开发试点范围严格界定，对于大拆大建问题坚决防止，避免新的资源出现浪费的情况发生，进一步使城镇低效用地再开发工作顺利、有序地开展。

二、对铁路土地综合开发工作提出的相关建议

在上述分析过程中，对铁路土地综合开发工作的基本原则、机制要求以及范围界定均有了一定程度的了解。要想做好铁路土地综合开发工作，还有必要结合工作实践，提出有效的参考建议。

1.盘活方面的建议

在铁路土地综合开发工作中，有必要注重既有铁路用地的盘活。一方面，针对既有铁路站场、周边沿线的规划设计，需进行科学编制，空间及配套功能进一步优化完善，使铁路站场与周边地区的承载能力及服务功能均能够得到有效强化。此外，政府相关职能部门对铁路沿线土地综合开发需给予一定的指导，使地上、地下统一规划及统筹开发建设工作得到有效促进；另一方面，努力提升铁路用地节约集约利用水平。对于利用铁路用地，采取地上空间、地下空间开发的策略；基于与相关规划要求相符的前提下，可设计一定比例的其他功能，分层对建设用地使用权进行设置。值得注意的是，对于满足《划拨用地目录》的分层设置的建设用地使用权，可以进一步根据划拨方式办理相关的用地手续；针对不符合《划拨用地目录》的，可以根据相关协议，办理有偿用地手续。

2.政策优化方面的建议

在铁路土地综合开发工作过程中，需优化相对应的政策。比如相关工程建设标准规范，需加以完善，确保工程建设稳定有序地开展。与此同时，对于综合开发用地供应模式也需加以完善，对于土地综合开发，可采取分期供应方式，且分期供应土地可成片提供，进一步以城市规划及实际情况完成相对应的分宗，以宗地用途及相关规定，核发划拨决定书，或者签订有偿使用合同，确保规划工作的可行性及科学性。

3.监管强化方面的建议

一方面，针对铁路站场及线路周边建设，政府部门需配合共同加强项目资金、土地使用、施工安全等方面的监督管理；另一方面，对于相关国土资源部门，有必要和综合开发用地使用权的主体部门，签订土地综合开发利用协议，对约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设加以明确；对于与建设用地相关要求不符的情况，需主张补全相关土地手续或房产手续，进一步鼓励支持开发，确保建设用地得到合理科学地规划建设。此外，有必要优化铁路投资体系，将各层次的项目研究与规划设计工作融入到铁路建设、地区开发以及投融资融当中，形成统筹运作；进一步以资本的市场化导向与证券化机制，引导及协调各级政府、市场加强铁路土地的综合开发，采取金融创新模式，构建高效的多层次金融体系，使存量资产、资金得到有效盘活，对增量资金进行优化，构建高效的公私合作关系，促进铁路建设负债压力的减轻。

三、结语

综上，在铁路土地综合开发工作过程中，需遵循相关开发原则，明确工作目标，掌握开发范围界定等，进一步盘活开发区域，优化政策，并加强监管，侧重既有线路、高铁高架桥土地保护性利用开发项目经营工作优化及完善，使铁路沿线环境形象得到改善，铁路土地资产有效盘活，进一步使铁路企业经营效益得到有效提高。相信从以上方面加以完善，铁路土地综合开发工作将能够得到有效发展，为我国铁路事业的发展奠定夯实的基础。

参考文献：

[1]张硕.国内外铁路土地综合开发经验借鉴思考与启示[J].交通企业管理，2018，33（03）：103-106.

[2]肖慎，张海軍.江苏省铁路存量土地综合开发对策研究[J].现代交通技术，2018，15（02）：85-89.

[3]王健全，朱洁.新建铁路土地综合开发流程研究[J].交通企业管理，2017，32（02）：83-86.

[4]陈浩，张丽.先进地区铁路土地综合开发经验借鉴[J].交通企业管理，2017，32（02）：103-106.