科技合作引领气候治理的新形势与战略探索

蒋佳妮+王文涛+仲平+王灿+刘燕华

摘要 《巴黎协定》的达成预示着全球正在积极向低碳转型。依靠技术创新与合作应对气候变化业已成为国际共识。欧盟近年来在气候变化领域的领导力式微，美国特朗普政府直接宣布退出《巴黎协定》，全球气候治理一度失去领导力和方向感。中国是全球气候治理进程的积极维护者，引导气候变化多边进程，并以实际行动切实履行应对气候变化的承诺。近年来，中国已经从低碳技术输入国和受援国，逐步转变为技术输入和输出并举。在“后巴黎”时期的全球气候治理中，中国应当做好战略性谋划和布局，以应对气候变化领域国际科技合作为切入点，以“践行人类命运共同体利益，开展科技合作应对气候变化，主动引领全球气候治理新方向”为指导思想，以实现中国生态文明建设目标和应对气候变化软实力和科技竞争力提升为内在动力，全面、积极、主动引领全球气候治理走向依靠国际科技合作应对气候变化新方向。

关键词 气候治理；国际科技合作；人类命运共同体

中图分类号 F304.4文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）12-0008-06DOI：10.12062/cpre.20170922

《巴黎协定》释放出全球低碳转型的积极信号，依靠技术创新与合作应对气候变化成为国际共识和主要行动。当前，全球应对气候变化科技发展呈现新形势，相关技术的创新增速提高，但全球分布仍呈分散态势，基础研发、系统化和定制化需求亟待各国合力加强[1]。随着国际政治经济形势的变化，应对气候变化领导力格局也已经发生了改变。欧盟在全球气候治理中的领导力下降，美国总统特朗普上任后即在能源、环境、贸易、气候变化等领域采取一系列新举措，并已宣布退出《巴黎协定》，这均将对全球以及中国低碳科技创新与合作产生复杂影响。气候变化是各国共同面临的发展问题，在这一问题上各国互为“命运共同体”，这一问题的解决需要技术的支撑，但技术的支撑也需要全球智慧和全球协作。在科技应对气候变化问题上，如何最大限度地寻求共识点并尽快行动起来？如何考量当前形势和未来行动对中国的战略意义？如何把握新形势，开展符合中国利益和全人类利益的应对气候变化国际科技合作？这些均是亟待理清的问题。

1 科技应对气候变化的新形势

一是以科技合作应对气候变化的潜力亟待释放。当前，气候变化形势日益严峻，为实现本世纪末温度升高不超过2℃的目标，需要全球经济和能源系统深度的低碳转型，并在本世纪下半叶达到温室气体的零排放。2015年，《巴黎协定》将控制温度上升的目标更加严格地限定在2℃以内，并努力实现1.5℃的目标。然而，与上述控温目标相比，通过技术应对气候变化的潜力仍有待大规模释放。

从技术转让的对象和频率来看，至今为止，低碳技术的国际转让仍主要在发达国家之间通过市场进行，发达国家与发展中国家之间、发展中国家内部之间的低碳技术转移仍较少发生。从技术转让的效果来看，在这些有限的面向发展中国家和欠发达国家的低碳技术转让实践中，作为技术接收方的发展中国家及欠发达国家，大多仅停留在接受和使用了低碳技术设备方面，并未从中获得直接的低碳技术创新能力。应对气候变化因此面临着前所未有的技术创新与合作需求[2]。

二是以科技合作应对全球气候变化的国际共识日渐形成。技术开发与转让一直是国际气候谈判中的重要议题。二十余年的技术谈判始终伴随着发达国家和发展中国家的利益分歧，但谈判从政治上促进了各方以技术应对气候变化共识的形成和强化。2015年达成的《巴黎协定》使得通过国际科技合作的方式提高全球应对气候变化的能力日渐成為共识。《巴黎协定》技术条款的核心是，加强所有缔约方之间的气候技术合作、重申对发展中国家的技术合作行动予以支持，这为“后巴黎”有效落实技术开发与转让行动提供了明确方向和目标。巴黎会议期间，由中、美等20个国家作为创始国共同提出并加入的“创新使命”旨在推动各国应对气候变化技术研发活动的信息分享和合作创新。“自主贡献预案”（INDCs）进一步促使各国重视以应对气候变化技术创新引领经济社会的低碳转型。

三是气候变化领导力出现真空，以科技合作应对气候变化迎来窗口期，利于维护全球气候治理的积极成果，并拓展全球气候治理的合作空间。受全球经济危机和欧债危机影响，欧洲经济一度陷入低迷；欧盟东扩导致其内部气候政策分化，相关谈判失效，欧盟在全球气候治理中的领导力下降。在哥本哈根气候会议之后，欧盟本身对于应对气候变化治理的政治意愿降低。英国脱欧、难民问题更是将欧盟转变为气候变化领域的“搭桥者”、“领导者”-“协调者” 等多重身份的杂合体，已不能依靠绝对的领导力来引领全球气候变化问题的走向[3]。

另一方面，美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，宣告了美国在气候变化问题上的立场从“逐步积极”退变为“十分消极”。这意味着美国已经主动放弃了其在全球气候治理中的领导权。作为全球最大的发达国家、第二大碳排放国和第三大人均碳排放国，美国在气候变化政策上的倒退，迫使全球气候治理联盟面临重新洗牌。在这期间，气候谈判在严格履约、落实《巴黎协定》减排承诺等方面达成更加积极的共识并付诸行动将十分困难，但在发展科技和开展科技合作应对气候变化领域寻求最大公约数不失为一种务实选择。

2 新形势下中国开展应对气候变化国际科技合作的战略意义

一是中国低碳技术发展迅速，优势产能的对外输出需求增加，开展应对气候变化国际科技合作可助力中国低碳产业海外拓展。经过十余年的发展，中国低碳产业日趋壮大，在新能源设备研制技术方面取得了明显的进步，在核能发电等低碳领域形成了一定优势，实现了获得国内自主知识产权和共有国际市场知识产权，并实现了一定的产业化目标。中国长期以产能推动低碳产业发展，在太阳能产品和生产装备制造、风力发电机组及零部件制造、太阳能发电运营维护等产业，中国专利申请量均突破了10 000件。中国已逐步从低碳技术的净输入国和受援国，逐步转变为输入和输出并举的低碳大国[4]。开展应对气候变化领域的对外合作不仅可以进一步提升中国低碳技术发展水平，还能为中国优势低碳技术及产能向他国推广和输出提供机遇。endprint

二是把握全球应对气候变化科技创新机遇期，提升中国国际科技合作话语权，为参与全球气候治理提供有力科技支撑。当前，全球应对气候变化技术创新增长迅速，但相关技术全球分布呈分散态势，基础研发和系统化定制均有待加强，这意味着传统的以单个国家或企业“各自为阵”、“闭门造车”式的技术创新模式，无法集合全球创新知识和资源，难以满足应对气候变化科技创新之需，更无法促使该类技术的全球扩散及应用。因此，唯有通过各国合作才能在应对气候变化科技领域实现重大突破和全球应用。

在应对气候变化科技合作方面，中国参与合作众多，但真正主导的合作还比较有限。虽然中国积极参与了气候变化领域的诸多国际科技合作计划，如地球科学系统联盟框架下的世界气候研究计划、全球气候系统观测计划等，但大多处于相对被动的地位，话语权少、承担的研究比较边缘化，仅在为数不多的项目，如被称为“人造太阳”的规模最大的国际科技合作计划——国际核聚变实验堆计划（ITER）中逐步开始扮演了主动的角色，以平等、全权伙伴身份参与到了相关合作中[5]。

中国可把握当前全球应对气候变化领域科技发展机遇期，及早谋划国际科技话语权体系建设。通过深度参与应对气候变化领域国际科技合作，增强中国在国际气候变化科技领域的影响力和话语权，提升中国在世界科技治理体系的“软”实力，进而取得与中国大国地位和经济规模相适应的科技话语权，为推动经济可持續转型、实现绿色低碳发展和参与全球治理等提供有力的科技支撑。

三是为中国“后巴黎”时期如何参与全球气候治理找到适当的切入点。全球气候变化谈判，其表象虽然是各国对各自承担责任如何分配的博弈，但实质却是各国如何在低碳社会转型道路上保持其更强竞争优势和更少付出额外成本的较量。因此，气候谈判并非仅是一个政治谈判，还是一个经济谈判。“后巴黎”时期，全球气候治理走向何方？如何凝聚共识？如何兑现承诺？如何取得成效？均有待各国建设性投入。

以应对气候变化领域全球科技合作作为切入点，提出议题建议、中国立场和方案，对中国而言具有重大的战略价值[6]。一方面，倡导低碳科技国际合作由于不涉及过于敏感的减排利益问题，在当前国际形势下更易凝聚各方共识。另一方面，倡导低碳科技国际合作，可以成为中国在“后巴黎”时期全球气候治理中发挥引领作用的重要抓手，推动气候谈判走出“零和”游戏，取得务实进展。这既能体现中国积极落实《巴黎协定》的行动，也能避免因为美国的退出而将减排压力不合理地增加到中国身上。

3 新形势下中国推动应对气候变化国际科技合作的战略构想

3.1 以“践行人类命运共同体利益，开展科技合作应对气候变化，主动引领全球气候治理新方向”为指导思想“人类命运共同体”理念的提出为构建新型全球治理体系提供了新的思维方式和更为合理的价值理念。构建人类命运共同体，实现共赢共享，关键在行动。通过开展科技合作促进应对气候变化技术的开发和转让对全球实现减缓温室气体排放和适应气候变化的目标至关重要。

同时，深入开展应对气候变化领域的对外合作，以推动中国低碳发展和应对气候变化的技术进步，也是加速中国培育经济新增长点，加速向可持续发展模式转变的内在要求。新形势下，中国应当积极把握在应对气候变化领域开展科技合作的战略机遇，以“践行人类命运共同体利益，开展科技合作应对气候变化，主动引领全球气候治理新方向”为指导思想，明确科技应对气候变化是打造人类命运共同体的重要内容，是践行人类命运共同体利益的重要方向，主张在应对气候变化领域“科技无国界、受益应当由全人类共同分享”，积极在全球气候治理中发挥相应的作用，贡献中国方案和中国力量，力争推动科技应对变化的国际共识转化为全球气候治理的行动方向。

3.2 定位于“号召者”、“引领者”和“协调人”的角色

其一，积极发挥科技合作应对气候变化领域的国际号召力作用。巴黎协定的达成，预示着低碳科技合作的国际共识日渐明显，但如何使得这种国际共识能够转化为后巴黎时期气候治理的重要抓手，并付诸于实际行动，仍需国际社会共同努力。在公约减排承诺自主决定，供资压力对我可能上升的情况下，中国可选择在公约谈判及其他国际场合多强调科技合作应对气候变化在当前国际形势下的现实意义，多阐述低碳科技的创新和应用对各国实现经济可持续发展和低碳社会转型的积极影响。

其二，坚持多元参与、各尽所能、务实提案、共同引领。 号召各国开展科技合作应对气候变化，并不意味着中国要独树一帜，在国际科技合作应对气候变化的行动中扮演“排头兵”、“领头羊”的角色。当前，中国正处于应对气候变化科技的发展期，虽然中国已经在核电等低碳技术领域具备了一定的国际竞争力，但较之发达国家，中国低碳科技整体上仍处于跟跑或追赶阶段，国际竞争力有待进一步提升[7]。因此，需强调合作主体的多元参与、共同引领，鼓励处于不同科技发展阶段的国家各自尽其所能参与到合作中来，并鼓励各国地方政府、企业、科研机构和社会团体等积极参与合作。要推动各方展开有关全球低碳科技创新合作方案的概念、设想、实施方案和相关经验和教训的大讨论，使得中国对科技合作应对气候变化的号召力转化为多数国家的共同意愿和行动，共同引领气候治理的科技合作新方向和新行动。

其三，不冒进、不退缩，做好应对气候变化科技创新合作领域的协调人。需要看到，在以科技合作应对气候变化的总体共识向具体行动转化的过程中，必然会因为合作各方科技水平和基本国情的差异而在合作中产生分歧。“后巴黎”时期，“协调人”的作用对于处理科技合作应对气候变化事务异常重要。

中国积极引领气候治理的科技合作新方向，就是要定位于在后巴黎气候治理中发挥“协调人”作用。协调人的作用旨在引导不同科技水平和科技合作意愿的参与者向着共同目标努力，往往体现出的是大国外交的成熟、自信和值得信任，不带个体偏见。“协调人”不是要争当权威或绝对主导者，也不是要一味地做一个“亲力亲为者”，而是一个个体的软实力和感染力的体现。在国际气候谈判场合，协调人作用的发挥，有助于尽快发现各参与方优势，利益趋同的可能性，找准关键点和突破口，借势借力整合有利资源、贡献各方其在技术、资本、智力、市场等多方面的力量，形成政、产、学、研和国际组织、多边机制多元化投入的格局，进而“团结一切可以团结的力量”，高效和妥当地实现各方利益和共同目标。endprint

美国虽然退出巴黎协定，但并不意味着他不担心气候变化会给美国带来的潜在危害，因而，发展清洁技术仍然会是其政府需要考虑的内容。我们可以不跟美国谈要不要遵守协定，但可以跟美国谈具体的合作，只要对美国而言有利可图，仍然可以将美国的创新资源调动起来。

3.3 务实推进近期、中期和远期战略目标的实现

其一，近期目标：适应现有话语权，充分体现参与度。用好现有对话渠道和资金渠道，巩固和拓展合作领域，彰显中国利用科技合作应对气候变化的主动行为，积极引领低碳科技合作新走向。用好中美、中欧、中德、中法、中以、中巴（西）、中俄、中加以及中国和比利时创新对话机制，促进在清洁、低碳等应对气候变化科技领域开展务实合作。落实中国非洲、中国东盟、中国南亚、上合组织国家、拉美国家、阿拉伯国家等科技伙伴计划就应对气候变化科技领域开展合作的有关内容。利用联合国体系、二十国集团机制、亚太经合组织合作机制、金砖国家合作机制、一带一路合作倡议等多边对话渠道，设计可使别国能共鸣、中国能掌控的低碳科技合作具体议题，引导各方广泛开展讨论。利用南南气候合作基金、亚投行、金砖银行、丝路基金等现有资金渠道，为相关地区开展低碳领域科技合作提供资金支持。

其二，中期目标：塑造话语权，发挥建设性作用。主动有所作为，探索建立新机制，提出新方案，借助公约资金渠道，落实我提出的相关合作机制和方案。着眼于调动全球科技资源为我科技发展所用，探索建立以相关领域国际国内科学家、智库团体为基础的“低碳科技国际合作战略咨询网络”机制，并适时成立实体机构和秘书处（可考虑设在中国），就应对气候变化领域的大科学和大工程等战略性问题，开展广泛交流，及时提出应对气候变化所需要的大科学和大工程计划，为各国开展低碳科技创新和国际合作提供战略科技咨询建议。基于中国科技“三跑”并行的现实需求和实现非对称性科技竞争优势的战略考虑[8]，针对应对气候变化科技领域的基础研发、示范、应用等不同阶段，具体分析与现有合作方和潜在合作方展开合作的合作力量对比、合作的竞争性与互补性、相关合作风险等，确立中国与发达国家，中国与其他发展中国家的合作重点及合作模式，紧密结合国际政治形势，适时提出中国有关全球应对气候变化科技合作的立场和方案。借助公约资金渠道，提议、形成和实施我提出的促进低碳科技合作共赢的资金配套计划，充分发挥公约资金机制实现应对气候变化减缓和适应目标的作用。

其三，远期目标：实现话语权，发挥创造性引领作用。致力于打造中国低碳国际科技交往中“引进来”与“走出去”并重的新格局。探索在公约下形成“南-北-南”合作新框架，实现与公约内外资金机制的联动，对接南南合作、南北合作，形成名副其实的全球科技合作网络，使得科技资源能被各个网点及时获取，科技成果能被全球共享。

3.4 坚持互信、共治、多样、普惠的合作原则

当前，在低碳技术领域，各国科技发展水平不同、优势各异，既存在互补，也存在竞争，甚至有些情况还会存在合作地位的极其不对等的现状。在科技合作应对气候变化问题上，如何避免不同发展阶段的国家之间在合作意愿产生上的障碍？如何避免因为短期利益上的竞争性而放弃合作？这就需要确立各国在合作中坚持互信原则，通过充分交流，增信释疑。科技合作应对气候变化对全人类的发展具有正外部性效应，是在践行人类命运共同体的共同利益。确立各国应在应对气候变化领域的国际科技合作中看到长远利益上的趋同性，坚定遵守互信原则，这既是开展合作的先决基础，也是取得合作效果的必要条件。

尽管各国科技发展实力不同，但无论是哪一类发展水平的国家参与到应对气候变化的科技合作中来，均是有利可图的，这一利益是一种长远利益，更是一种根本利益。如何确保各方利益的实现，就需要坚持共治原则。

在应对气候变化科技合作领域，号召多元主体共同参与共同引领是坚持共治原则的具体内容，这也与中国后巴黎时期以主动引领的方式参与气候治理的战略思路一致。各国通过科技合作应对气候变化，除了长远利益上的趋同，也存在短期利益上的差别，这就需要通过具体的合作安排来实现由合作意愿向合作行动迈进的目标，需要倡导多样化、适应性的合作，即对具体的合作要有明确的战略定位，对合作领域要有战略预判和战略重点，对合作形式要有战略安排和设计；需要有针对性地制定与发达国家、其他发展中国家及欠发达国家间优势互补的合作计划，探索并引导“南-北-南”三方技术合作等新形式。

为保证科技合作的成果能尽快且广泛地应用于全世界各地的应对气候变化行动中，合作应坚持普惠原则，强调力求通过信息和数据共享等手段，实现合作过程的互联互通，合作中的经验惠及合作主体的各个合作阶段，合作的成果普遍惠及各个国家。

4 具体合作方案

一是，中美合作。新形势下，中美低碳科技合作应致力于携手拓展低碳科技合作领域，增强低碳科技在应对气候变化中的作用力。具体而言，中美合作应定位于增进与美国地方政府及企业界在应对气候变化科技合作领域的共识，消除科技合作知识产权问题上的误解，增强互信。加强与美国地方政府的沟通，积极促成发展战略对接。重点着眼于清洁煤利用、可再生能源及零排放汽车、能效提升和节能技术、气候变化预测、储能、核能、电网现代化等领域的基础研发、示范、资本引入、成果转化等领域的合作。在合作形式上，一方面，可通过优惠的财税政策和人才政策，吸引更多美国企业和机构来华设立研发中心和院校。另一方面，强调共赢共享，倡导双方政府（中央或地方）和双方企业/机构共同出资，联合实验室、联合研发机构、联合办学、互派科研人员往来等，设立清洁低碳技术专利扶持基金、建立低碳技术专利池，形成“政-产-研-用”便利化渠道。妥善处理合作中的知识产权问题，可参考中美清洁能源联合研究中心知识产权框架安排的成功经验，探索形成适合于中美各类合作的知识产权指导建议。

二是，中欧合作。新形势下，中欧应增进战略互信，共同发挥在应对气候变化领域的引领作用。具体而言，中歐应加强减缓气候变化政策措施的对话与交流，共商应对气候变化科技合作新问题和新路径，致力于涉能源供应、工业、建筑、交通及航空和海运活动等重点行业的节能和提高能效领域的基础研发和标准规范领域的合作；清洁和可再生能源、低碳技术及适应方案的开发和应用领域的合作。在合作形式上，一方面，可考虑由双方政府共同出资、共同建立全球性的应对气候变化科技合作管理机构，并可考虑将“低碳科技国际合作战略咨询网络”机制作为此管理机构之核心，联合发起应对气候变化领域国际大科学、大工程项目的研究和实施等，联合建立区域性实验平台和研发机构等。另一方面，可考虑以单方面出资或多渠道筹措资金等方式，在第三国开展标准共建及互认等领域的合作，为探索实现“南-北-南”合作新模式积累经验[9]。此外，要把握好当前中欧关系的良好态势，妥善处理经贸领域的清洁能源贸易摩擦，为双方开展相关领域科技合作营造良好外部环境。endprint

三是，与“一带一路”国家合作，应紧扣双方需求，寻找合作切入点和着力点，有针对性地推进相关领域国际合作。具体而言，合作应定位于为向有需求的“一带一路”国家部署中国优势低碳技术，寻求双方在应对气候变化共性技术需求领域的联合研发和示范[10]，保持和凝聚在科技合作应对气候变化方面的共识。重点考虑在适应气候变化领域、水电、风电、光伏发电、生物质能源（如沼气）等清洁能源技术领域，先进冶金节能装备和技术等工业低碳技术领域，基础设施、交通和能源，节能低碳标准体系完善，以可再生能源为主体，智慧能源网为平台的新的能源体系等领域的合作。在合作形式上，其一，与基础研究水平较高的国家的合作，可通过双方共同出资或我方单独出资等形式，就共性重大技术课题开展联合研究、共建联合实验室等合作平台。其二，与技术经验丰富、法制相对健全、市场环境较好的国家合作，可利用“一带一路”现有的政府间合作平台及亚洲基础设施投资银行、丝路基金、中国气候变化南南合作基金等渠道，通过技术许可贸易、建设低碳技术开发区、低碳技术孵化器等手段，并依托旗舰项目，转让中国成熟的技术和经验，并可通过联合制定标准，推动相关领域的标准的互认和统一。其三，与欠发达国家合作，可依托公约资金渠道等形式，开办技术培训班等形式，输出中国成熟技术经验及标准，为今后开展合作打下良好基础。

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