支持矿产资源合理利用财税政策研究

李媛媛 张燕

[摘 要] 矿产资源是自然资源的重要组成部分，加之其本身又具有不可重复利用的特性，因此，实现矿产资源合理利用对于我国节约自然资源、提高资源综合利用效率具有十分重要的意义。结合支持矿产资源合理利用财税政策现状，分析其存在税收制度不完善、收费项目不规范、财政资金投入严重不足、财政补贴覆盖面较窄、政府绿色采购规模小的问题。并建议建立调整矿产资源税费的长效机制、加大政府预算投资力度、拓宽财政补贴覆盖范围、增强政府绿色采购支持功能，以切实提高矿产资源利用效率。

[关键词] 矿产资源；财税政策；现状；研究

[中图分类号] F270 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）11-0125-03

Abstract： Mineral resources are an important part of natural resources and have non-reusable characteristics. For China， the rational use of mineral resources is of great significance for saving natural resources and improving the efficiency of comprehensive utilization of resources. Combining with the status quo of fiscal and taxation policies supporting the rational utilization of mineral resources， this paper analyzes the problems of imperfect taxation system， non-standard charging items， serious shortage of financial investment， narrow financial subsidy coverage and small scale of government green procurement. It is suggested to establish a long-term mechanism for adjusting tax and fee for mineral resources， increase government budget investment， widen the coverage of financial subsidies， and strengthen the support function of government green procurement so as to effectively improve the utilization efficiency of mineral resources.

Key words： mineral resource， taxatiom policy， situation， study

當前，我国将节约资源和保护环境作为基本国策，提出要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度。现行国家大力提倡的清洁生产、循环经济、废物回收、资源综合利用等措施，其实质都是节约、高效利用资源的方式。矿产资源是自然资源的重要组成部分，加之其本身又具有不可重复利用的特性，因此，实现矿产资产合理利用对于我国节约自然资源、提高资源综合利用效率具有十分重要的意义。

矿产资源的合理利用是矿产资源的节约、集约和循环利用。具体来说：一是矿产资源的全面节约，坚持以最少的矿产资源消耗支撑经济社会持续发展的原则。二是矿产资源利用方式的转变，切实降低单位产出的能源消耗，更加注重产出效益、集约效益。三是矿产资源的循环利用，减少生产、流通、消费等各环节矿产资源消耗量和废弃物产生，推动资源再生利用产业化。

矿产资源具有竞争性但非排他的属性，属于准公共物品的范畴，单纯依靠市场机制本身，必然面临“公地的悲剧”，因此，政府有必要运用财税政策对矿产利用行为进行干预，避免资源利用领域的负外部性和市场失灵，切实提高矿产资源利用效率。

一、支持矿产资源合理利用财税政策现状

促进矿产资源合理利用的财税政策包括税费政策和财政支出政策两大类。

（一）税费政策

1.税收政策。目前，涉及矿产资源的税收政策较多，包括资源税、消费税、增值税、城市维护建设税、关税、车辆购置税和车船税等。其中资源税、消费税是专门调节矿产资源合理利用的税种，增值税、企业所得税等其他税种属于一般税种。专门税种和一般税种相互配合，对于促进矿产资源合理利用发挥着非常重要作用。

资源税是调节矿产资源合理利用的主体税种。十八大以来，资源税改革的进程不断加快，特别是2016年7月资源税改革全面推进之后，矿产资源全部实现从价计征改革，清理涉及矿产资源的不合理收费和基金，加强对其税收优惠政策的管理，矿产资源资源税改革基本完成。我国的资源税收入一直处于增长趋势，尤其是新一轮资源税改革启动以后资源税收入大幅增长，从2010年的417.57亿元上升到2016年919.40亿元。虽然在此期间资源税税额也有增减变动，但总体已突破900亿元大关。随着我国资源税改革的不断深入，资源丰富省区的资源税收入必将呈现稳定增长趋势，资源税对促进资源合理利用的宏观调控能力日趋增强。

消费税是对我国境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人征收的一种税。征收消费税体现了政府贯彻消费政策、引导社会消费倾向，最终调整产业结构的政策目的。涉及矿产资源的消费税税目主要包括成品油税目和小汽车、摩托车税目。2009年燃油税改革之后，成品油的消费税不断提高，我国消费税税额增长较快，从2008年的2568.27亿元上升为2016年的10217.23亿元，9年之间消费税额增长了3倍。由此可见，消费税对于调整消费结构，促进矿产资源节约利用方面的作用还是十分明显的。

增值税作为我国第一大流转税税种，其对社会经济的影响不言而喻。现有增值税政策对资源性产品给予政策倾斜，鼓励资源的综合利用，对于符合政策条件的共伴生矿产资源类产品实行即征即退政策，有助于促进矿产资源的合理利用。企业所得税也是影响资源性企业税负的主要税种，现有企业所得税政策对符合国家产业政策规定的综合利用资源产品所取得的收入给予优惠政策，即在计算应纳税所得额时，这部分收入减按90%计入收入总额，鼓励企业进行节约资源产品的生产。城市维护建设税是以增值税税额为计税依据进行征收的，间接具有促进矿产资源的合理利用的作用。出口退税政主要是取消“两高一资”产品的出口退税，已达到节约资源的目的。车辆购置税和车船税虽然表面上与合理利用矿产资源关系不大，但因车船行驶需要汽油、柴油等燃料，其政策的制定也会对矿产资源的利用产生影响。

2.收费政策。涉及矿产资源收费项目种类多，有一些地方性收费如山西省煤炭可持续发展基金等已经取消，矿产资源补偿费费率降低为零，目前仍在征收的有矿区使用费、探矿权采矿权使用费和价款以及石油特别收益金等项目。

矿区使用费是针对石油和天然气两类资源征收的，由税务机关负责征收，并以实物进行缴纳。现行矿区使用费按照每个油、气田日历年度原油或者天然气总产量分别计征，青、藏、新三省区及浅海地区矿区使用费的征收标准明显低于其他地区。随着我国矿业经济的高速发展，过低的矿业权使用费标准及动态调节機制的缺失，导致其调节地勘投资的功能未能充分发挥，仍然存在“跑马圈地”、“围而不深”的现象，严重影响矿产资源勘察秩序。

在我国，矿产资源所有权归国家所有。国家通过设置矿业权的形式，将矿产资源的使用权出让给矿山企业，允许其进行探矿和采矿，并向其收取探（采）矿权使用费和探（采）矿权价款。我国矿业权费制度自确定以来，从是否有偿使用、征收标准确定、中央与地方政府收入分成比例以及探矿权采矿权获取方式等方面不断进行改革，现有制度日益完善，对促进矿产资源的节约利用发挥着重要作用。但现行矿业权价款与“招拍挂”制度相结合，在具体政策制定和执行过程中，其内涵和外延都被人为扩大，助长了矿产资源收益分配不公的行为。

由于国际市场原油价格的持续增长，国内原油开采企业利润大幅上升。为调节行业间利润分配不平衡的问题，2006年3月，财政部发布《石油特别收益金征收管理办法》，对石油开采企业因油价上升而获得的超额销售收入进行调节。受国际原油价格及人民币升值影响，2011年11月1日起，将石油特别收益金的起征点提高到55美元。石油特别收益金收入归属于中央财政非税收入，纳入中央预算进行管理。石油特别收益金自征收以来，对于调节石油企业因油价上升而获得的超额利润发挥了重要作用。

此外，还有一些与促进矿产资源合理利用相关的收费，这些收费虽然征收数额小，但对资源型地区矿山环境的治理和恢复起到了一定的作用。如矿山环境恢复治理保证金、地质塌陷补偿费、环境治理补偿费、环境检测费、污染物排放费、煤炭检测费等。

（二）财政支出政策

1.政府投资。近来年，我国政府逐步加大在节能、减排、可再生能源领域的资金投入力度，旨在促进资源的合理利用。从2007年开始，我国财政收支科目进行了重大改革，将“环境保护支出”正式纳入国家财政预算，并下设能源节约利用、可再生能源、循环经济、能源管理事务、自然生态保护及污染治理等14款内容。2012年以来，中央安排预算内投资48.96亿元和财政奖励资金26.1亿元支持重点节能改造、高效节能技术和产品产业化示范、节能监察机构建设、建筑节能、绿色照明等重点工程项目。政府在环保领域的投资不断加大，必然对促进矿产资源的合理利用产生重要影响。

2.财政补贴。涉及矿产资源的财政补贴主要针对煤层气、页岩气等矿产资源的综合利用以及节能补贴。为了加快煤层气、页岩气的开发利用，我国陆续对从事煤层气（含瓦斯）和页岩气开采的企业给予财政补贴。2013年又出台文件提高煤层气财政补贴标准，强化中央资金引导扶持及建设投资支持，并对煤层气的开发利用管理以及科技创新提出具体建议。节能补贴主要包括节能惠民工程中的节能产品的推广应用、节能技术改造奖励和淘汰落后产能奖励及合同能源项目管理等。

3.政府采购。促进矿产资源合理利用的政府采购政策工具运用不多，主要是节能环保产品的绿色采购。从2006年11月起，我国正式对外公布“节能清单”，截止到2016年12月，环境标志产品政府采购清单已经下发到19期。“十一五”时期，全国节能环保产品政府采购金额达2726亿元，约占同类所有产品政府采购金额的65%左右。2015年全国优先采购环保产品规模达到1360亿元，占同类产品采购规模的81.5%。随着我国政府采购制度的不断完善，这一政策有力推动了我国矿产资源的节约利用。

二、支持矿产资源合理利用财税政策存在的问题

（一）矿产资源税收制度不完善

资源税是调控矿产资源合理利用的主要税种，但因其存在设立的理论依据模糊、征收标准低等问题，资源税调控矿产资源合理利用的作用发挥不理想。由于消费税本身税制设计的不足，即便对高能耗、高污染产品征收较高的消费税，其对消费者需求的导向作用也会被削弱。增值税和企业所得税在企业生产成本中占有很大的比重，由于现行政策制定时对资源性产品考虑不够，资源型企业的税负仍然很高。城建税、出口退税等一些小税种对合理利用矿产资源的作用更显不足。

（二）矿产资源收费项目不规范

目前，过多的矿产资源收费无形之中加重了矿产开采企业的负担。与税收的固定性不同，政府收费的设立具有一定的随意性和主观性。有些收费是合理且必须的，如矿产资源勘查登记费等。还有些收费是重复性收费，要进行调整，如矿区使用费和矿产资源补偿费。而有些收费则是地方政府为了增加财政收入而设置的不合理收费，这部分收费必须予以清理。这些不合理收费不仅会加重企业负担，还会造成资源开采企业之间的不公平竞争，甚至可能引发寻租行为，为政府官员腐败行为提供滋生的土壤。

（三）财政资金投入严重不足

现有环境保护财政资金的整体投入严重不足，尚未达到控制环境污染趋势的目标，改善环境更是任重而道远。从环境保护资金的构成来看，一是环保财政支出下设14款内容，单独分散到每个具体项目的资金就更少了，财政投资力度明显不足；二是财政资金构成不合理，在环保领域，地方政府承担90%以上的环保责任，这必然给财力薄弱地区带来沉重的负担。

（四）财政补贴覆盖面较窄

就矿产资源财政补贴政策而言，2013年出台文件安排专项资金用于油气及共伴生资源综合利用、煤炭及共伴生资源综合利用、铀矿及共伴生资源综合利用、黑色金属综合利用、有色金属综合利用、稀有、稀土及贵金属综合利用、化工及非金属综合利用等七个领域。但在政策实际执行过程中，国家专项资金主要集中在煤层气、页岩气等非常规油气资源上，并出台专门的文件对这部分资金的使用进行管理。而对于黑色金属综合利用、有色金属综合利用等其他领域，财政补贴的力度明显不足。此外，我国非常规油气产业开发起步较晚，正处于开发成本高、效率低的初級阶段，税费负担较重。财政支出政策覆盖范围窄，必然引起非常规油气产业发展的不平衡。

（五）政府绿色采购规模小

尽管我国的政府采购制度不断完善，但政府绿色采购的整体规模仍然偏小。一是纳入环境标志产品政府采购清单的节能产品不多，仍然是高能耗产品占较大比重，合同能源管理等节能服务的采购更少；二是受政府采购资金数额和价格等的限制，我国节能环保产品政府采购的比重相对较小，不同地区和部门之间的差异比较明显，政府绿色采购对促进矿产资源合理利用的作用十分有限。

三、支持矿产资源合理利用财税政策建议

（一）建立调整矿产资源税费的长效机制

矿产资源税费改革不可能一蹴而就，必须采用“渐进式”改革思路。一方面，加快矿产资源相关税收的改革步伐，针对资源禀赋的不同，制定不同的资源税征收比率，充分发挥资源税、消费税等专门税种对矿产资源合理利用的主体作用。同时加大增值税、企业所得税等一般税种对矿产资源综合利用的支持力度，更好地引导企业和消费者节约资源的行为。另一方面，对现有矿产资源收费项目分流归位，科学界定资源收费范围。对于重复征收比较严重的项目予以合并，对于符合税收性质的收费项目尽快实行“费改税”，对于保留下来的项目合理界定其征收范围和标准。

（二）加大政府预算投资力度

一是我国政府应科学确定合理利用资源的财政投入与GDP之间恰当的比例关系，在“能源节约利用”、“可再生能源”和“循环经济”等预算科目中予以体现。二是通过立法的形式规定促进矿产资源合理利用预算投入的额度和增长幅度，建立这一领域政府预算投入的长效增长机制。三是建立中央和地方政府共同投入的机制。此外，还应加大对合理利用自然资源及环保投入资金的监管力度，以保证国家促进资源节约战略的顺利实施。

（三）拓宽财政补贴覆盖范围

一是加大资源节约、集约、循环利用领域技术研发、创新的财政补贴力度；二是对合理利用资源产品的推广和使用给予财政补贴；三是加大对节能服务产业发展的支持力度。此外，还要加强对财政补贴对象、财政补贴金额及财政补贴资金的管理，切实提高财政补贴资金的使用效率。

（四）增强政府绿色采购支持功能

具体来说：一是增加政府节能采购资金的规模，在保持各部门财政支出规模适度的前提下，提高政府绿色采购资金占财政支出总额的比重，为政府绿色采购提供充足的资金保障。二是继续扩大合理利用矿产资源产品采购的种类，将节约资源产品、集约资源产品和循环利用资源产品全部纳入到政府绿色采购中，提高合理利用资源产品在政府采购产品中所占的比例。三是将更多的节能服务纳入到政府绿色采购中来，并出台专门的节能采购服务政策支持节能服务项目的发展。

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[责任编辑：赵磊]