智慧城市建设中数据开放保障研究

〔摘要〕[目的/意义]分析开放数据在智慧城市建设中所提供的保障，对推动我国智慧城市开放数据工作的进一步发展具有重要意义。[方法/过程]首先探讨相关概念与时代背景，然后分析面向智慧城市的开放数据需求，最后对荷兰阿姆斯特丹、西班牙巴塞罗那、英国伦敦、奥地利维也纳这4个城市面向智慧城市的开放数据保障进行比较。[结果/结论]得出提供丰富的城市数据开放内容、拓宽城市数据开放渠道、系统的城市开放数据战略的启示。

〔关键词〕智慧城市；开放数据；保障；阿姆斯特丹；巴塞罗那；伦敦；维也纳

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2018.11.007

〔中图分类号〕D63-39〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2018）11-0039-05

Research on the Guarantee of Open Data for Smart CityChen Mei

（School of Economics and Management，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China）

〔Abstract〕[Purpose/Significance]From the perspective of smart city，this paper analyzed the supporting role of open data，in order to provide a reference for the development of smart city open data work in China.[Method/Process]This paper first discussed relevant concepts and era background，and then analyzed the needs open data for smart city，finally compared the open data guarantee for smart city among four cities which were Amsterdam in the Netherlands，Barcelona in the Spain，London in the UK，Vienna in the Austria.[Results/Conclusion]This paper put forward to provide rich urban data opening content，broadeurban data opening channel，form systematic urban open data strategy.

〔Key words〕smart city；open data；guarantee；Amsterdam；Barcelona；London；Vienna

1相關概念和时代背景

11政府开放数据与智慧城市

当前，信息技术的发展重点由硬件、软件、网络转向强调大数据。一些新名词开始涌现，如大数据、开放数据、云计算，对智慧城市产生很大影响。在19世纪初期，即有智慧城市、智能城市的观念。20世纪中叶以后，随着计算机的问世，才有信息社会的概念。现代意义的智慧城市指的是，以信息通讯技术为基础的城市治理。智慧城市是数字城市、物联网和“云计算”等技术有机融合的产物，是城市影响力的新标签[1]。智慧城市由信息通讯技术、数字化服务、物联网、大数据、开放数据、社会创新、知识等元素构成，通过数据驱动数字创新来提升城市的服务和持续性。作为其中的一个重要组成部分，政府开放数据是指，政府通过加大对未开放的政府数据进行初始发布，或致力于使这类数据得到发布，促使政府自身或外部能较为便利地获取和再利用这些数据，从而实现负有透明度、参与性、协作的开放型政府[2]。

基于数据—信息—知识—智慧的DIKW层次体系（见图1）可知，智慧城市强调传感器、数据分析、特定领域知识的产生。从技术角度看，智慧城市包括四个层面的内容：一是通过深层感知全方位地获取城市系统数据；二是通过广泛互联将孤立的数据关联起来，把数据变成信息；三是通过高度共享、智能分析将信息变成知识；四是把知识与信息技术融合起来应用到各行各业形成智慧[3]。智慧城市和开放数据等理念的提出和行动的开展并非偶然，二者都是随着技术的飞速发展和社会信息化程度的加深而出现的必然结果[4]。总体看来，智慧城市通过数据的广泛互联和信息的高度共享达到智慧的应用，因而智慧城市建设与政府开放数据研究关系密切。

2018年11月第38卷第11期现代情报Journal of Modern InformationNov.，2018Vol38No112018年11月第38卷第11期智慧城市建设中数据开放保障研究Nov.，2018Vol38No1112时代背景

2016年，联合国报告称世界人口约有545%居住在城市，到2030年，这一数据预计增长到60%，而且每3个人中将有1个居住在城市[5]。城市面临前所未有的挑战，基础设施老化、预算缩减以及各种复杂性挑战出现，而且这些挑战是土木工程师在21世纪以前从未设想过的挑战，那么城市如何面对这些挑战，从而向公民提供基本的服务呢？为了迎接这些挑战，城市必须进行变革，不及时采取行动，就会面临严重的后果。随着传感器、射频识别（Radio Frequency Identification，RFID）、行动装置、物联网技术发展，让智慧城市能产生海量数据，进一步更好地了解和管理城市，迎接可持续发展、财政和气候变迁等挑战。因此，一些发达国家纷纷推出智慧城市计划，扩大大数据的技术与概念的应用，如美国、英国、新加坡、韩国、迪拜、巴塞罗那等。通过运用大数据，可以增加建筑、能源、交通的效率与安全，以实时信息来增加政府反应灵敏度，掌握更好的数据以节省成本和增加效益，加强分析研究功能以提高政府服务质量。

智慧城市持续受到关注，背后因素包括越来越多地区城市化、减少都市碳排量和改善资源消耗管理的需求，以及城市所面临的经济、财政和环境压力不断升高等。这些发展和日新月异的技术交织在一起，为城市和供应商带来许多商机。在这一背景下，我国中央和地方政府对智慧城市中开放数据保障也表现高度关注。2015年8月31日，国务院办公厅颁布《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，提出加强大数据与物联网、智慧城市、云计算等相关政策、规划的协同[6]。2016年9月2日，银川市政府办公厅发布《银川市智慧城市建设促进条例》，提出市、县（市）区人民政府应当依托智慧城市大数据平台，汇集、存储、共享、开放公共数据以及其他数据。除法律法规另有规定外，公共机构应当将已有信息系统数据向智慧城市大数据平台迁移，并实现数据共享应用[7]。2016年12月18日，工业和信息化部发布《工业和信息化部关于印发信息通信行业发展规划（2016-2020年）的通知》，提出在智慧城市建设和管理领域形成跨领域的数据开放和共享机制，发展物联网开环应用[8]。

2面向智慧城市的开放数据需求分析

21开放数据为智慧城市提供数据支撑

正如资金在商业中所扮演的角色一样，城市数据对于智慧城市来说也尤为重要。假如没有数据，那么城市服务将不再智能化，即它们将仅仅是一种普通的服务模式。更重要的是，一旦这些数据能够以开放许可的格式得到发布，那么这些数据会对城市服务起着更大催化作用。城市管理的数据种类很多：一些数据与城市的预算、收入和支出等财务方面有关；一些数据与巴士、地铁、铁路、电车等交通系统有关；与传感器有关的数据则被用来测算交通、湿度、噪音值、温度、污染程度、河流水质等方面；一些数据也与可获取的服务、地理位置及犯罪情况等有关。关于城市数据种类的一个很好例子就是，由开放知识基金会开展的《开放数据城市普查》（Open Data City Census）[9]。城市数据所面临的问题往往就是开放数据所面临的问题，如所拥有的是已经过时的数据、数据缺乏粒度、发布的数据几乎不被利用、数据发布及数据维持与维护的固定成本不足。后面几点问题是智慧城市开放数据中的主要阻碍，因为无论开放数据是否对城市居民产生巨大影响，都没有一个简单的方法准确地从经济层面来测量数据对公共部门带来的回报，而且也很难去判断数据的经济成本。

22开发更多APP，加速智慧城市发展

随着越来越多的政府官员、企业家和公民黑客认识到开放数据的潜力，许多城市开始持续推进开放数据。就美国而言，纽约、旧金山、芝加哥和华盛顿等城市都处于前列，其结果是，这些城市开发了许多可以使用的应用程序以及针对个别城市需求而量身定制的应用程序。例如，NextBus[10]公司使用城市交通数据，告诉乘客何时沿着他们的路线来预计巴士到达时间；SpotCrime[11]收集、分析和繪制犯罪统计数据，告诉城市居民哪些地区最安全或最危险，并提供犯罪警报；位于芝加哥的Purple Binder[12]可帮助有需要的人士找到城市医疗服务。可见，开放城市数据可以帮助应用程序开发人员、城市规划人员等了解城市的问题，并以提高居民生活质量和商业前景的方式管理城市服务。企业除了以自身的业务来创造经济价值以外，诸如NextBus和SpotCrime这样的公司还帮助加强城市管理并提高整体经济前景。NextBus的使命是提高公共交通的效率和吸引力，让更多的人使用它；SpotCrime的推出旨在帮助用户决定在哪里生活、哪里经营业务或者只在晚上走路。

3各国城市面向智慧城市的开放数据实践

在2017年5月30发布的《破坏性创新世界中全球城市2017领导者》（Global Cities 2017 Leaders in a World of Disruptive Innovation）报告中，荷兰阿姆斯特丹、西班牙巴塞罗那、英国伦敦、奥地利维也纳这4个城市都名列全球前25[13]。在《2017智慧城市指数》（2017 Smart Cities Index）中，阿姆斯特丹第8，伦敦第17，维也纳第32，巴塞罗那第53，北京第81，上海第85[14]。此外，阿姆斯特丹、巴塞罗那、伦敦、维也纳这4个城市既有特定的智慧城市网站，也有城市政府门户网站和开放数据门户网站。因此，这4个城市的智慧城市建设中的开放数据保障可以被看作样本，其实践也有案例价值，值得研究。这些城市基本信息见表1。

31多元的开放数据行动

阿姆斯特丹是努力寻找先进交通系统以提高管理能力和水平的城市。2012年，阿姆斯特丹凭借交通和运输方面的开放数据项目赢得了世界智慧城市奖项[15]。这个城市将交通和运输的所有数据发布给利益相关者，有关停车位、出租车停靠点、自行车道、公交站以及交通拥堵的实时数据均得到开放。此外，阿姆斯特丹构建了一个数据实验室，这个实验室允许阿姆斯特丹的政府与学校、机构以及企业进行数据的共享与合作。

巴塞罗那在2015年被评为世界上最智能化的城市[16]。在这个评比中，不同的城市以不同的主题进行竞争，如智能网格、智能交通、智能照明、社会凝聚力以及科学技术能力。巴塞罗那的排名优先于纽约、新加坡、里约热内卢以及伦敦。巴塞罗那启动了名为“智慧城市城-22@”（Smart City Campus-22@）的项目，该项目将从事信息技术工作的公司、大学、企业家、研究中心以及城市规划部聚集在一起[17]，目的就是成为智慧城市中技术中心。巴塞罗那的另一个项目是一个被称为“APPs4bcn”的门户，该项目为城市居民和旅游者提供了可以发现并享受城市生活的APP[18]。另外，巴塞罗那正在规划开放数据项目的下一步具体计划，而且伴随着巴塞罗那城市议会中政府人员更换以后，新一届政府也在积极制定新的开放数据方针。

伦敦自2010年就拥有了伦敦数据库，该数据库由伦敦议会创建，而且包含了至少500个基本数据库[19]，每个月就有数万名用户点击进入该数据库网页。这个网站通过应用博客的方式为开放数据利用者提供互动交流的空间。另外，伦敦还参与了智慧城市和Horizon2020项目（Horizon2020 Programme）中的智慧城市与社区之光项目（Smart Cities and Communities Lighthouse Programme），这一项目旨在证明技术创新应用能够改善居民生活[20]。

维也纳是希望在生活质量、基础设施和创新方面做到最好的城市之一[21]。它正在开展许多领域的城市项目，这些领域包括教育与研究、健康与社会服务、建筑与生活、交通与城市计划、环境与气候保护、人口与社会、政策与行政。社会城市维也纳（Social City Vienna）是促进社会创新发展的平台[22]，这个平台将不同的公共部门利益相关者和公民聚集在一起，并改善他们之间的信息交流。通过这个平台，能够产生一些社会创新，如维也纳市民通过“Stadtmenschen Wien”能够志愿帮助那些生活处于困境的邻居[23]。

32丰富的数据开放内容

截至2018年5月15日，阿姆斯特丹政府数据开放平台（https：//data.amsterdam.nl/）共有330个数据集，涉及管理和组织、人口、服务、经济、教育、能源、地理、环境、公共安全、公共空间与绿色、体育和娱乐、旅游与文化、交通基础设施、选举、工作收入、生活环境等领域，提供包括CSV、DOCX、GeoJSON、GML、HTML、JSON、PDF、PNG、SHP等多种格式的数据下载，用户注册登录后可以获取更多数据，提供关键词检索；能够实现 Facebook、Twitter 共享。巴塞罗那政府数据开放平台（http：//opendata-ajuntament.barcelona.cat/en）共有466个数据集，涉及领土、人口、城市环境、行政、经济和商业等领域，提供包括CSV、XLS、XML、XLSX、WMS、RDF、prj、SHP、SHX、ZIP、dBase等多种格式的数据下载，能够实现关键词检索数据，能够实现Twitter 共享。伦敦开放数据平台共有706个数据集，涉及人口统计、透明度、就业和技能、环境、住房、健康、交通运输、规划、商业和经济、教育等领域，提供包括Spreadsheet、CSV、PDF、ZIP、XML、Shapefile等多种格式的数据下载，能够实现关键词检索数据，能够实现Twitter 共享。维也纳开放数据平台https：//open.wien.gv.at/site/共有430个数据集，涉及工作、人口、艺术与文化、教育与研究、财务与会计、地理和规划、社会、健康、农业与林业、运动与休闲、环境、交通与科技等领域，提供包括PDF、EPUB、ODT、DOCX、XML、HTML、TXT等多种格式的数据下载，能够实现关键词检索数据，能够实现RSS订阅服务以及Twitter共享。

33多样化的城市数据获取渠道

阿姆斯特丹的城市数据获取渠道包括：城市开放数据门户https：//data.amsterdam.nl/，城市政府门户网站https：//www.amsterdam.nl/，智慧城市项目网站https：//amsterdamsmartcity.com/，文化阿姆斯特丹網站https：//www.iamsterdam.com/nl。巴塞罗那的城市数据获取渠道包括：城市开放数据门户http：//opendata-ajuntament.barcelona.cat/en，城市政府门户网站http：//www.barcelona.cat/en/，电子政务网站http：//w110.bcn.cat/portal/site/eGovernment135e.html？lang=en_GB。巴塞罗那原本有一个智慧城市项目网站，后来被并入城市政府门户网站。伦敦的城市数据获取渠道包括：城市开放数据门户https：//data.london.gov.uk/，城市政府门户网站https：//www.cityoflondon.gov.uk/Pages/default.aspx。与巴塞罗那一样的是，由于智慧城市项目完成，因而伦敦智慧城市项目网站http：//smarterlondon.co.uk/关闭。维也纳的城市数据获取渠道包括：城市开放数据门户https：//www.data.gv.at/，城市政府门户网站https：//www.wien.gv.at/，智慧城市项目网站https：//smartcity.wien.gv.at/site/en/。

34详细的开放数据战略

2016年3月1日，伦敦发布了一个名为“伦敦数据”的城市数据发展策略，其中包含6个不同的主题：发展伦敦的数据市场、为了产生影响而组织数据、认识城市数据的价值、提高公共接受度、积极和有效的治理、技术路线图[24]。每一个主题下都包含了城市在不同领域想要实现的目标以及为了实现这些目标所需要实施的策略。例如，认识城市数据的价值这一主题的一个实施策略就是，构建一个能够呈现数据是如何作用于社会、环境、经济和金融的价值框架。就巴塞罗那而言，强调数据应当具备的一些要素：便于获得，能够刺激新的服务业以创造社会和商业价值，在政府做出预算的部分提高城市服务竞争力，改善市民与当地政府的关系，向员工和学生传授开放数据的知识[25]。这些不同的要素也可以被应用于国家层面，但它更关注于如何使地方政府与群众形成更加密切的关系。为开放数据的产出效益设定目标是十分重要的，但数据的可利用性和质量性也是城市是否成功的关键。因此，维也纳关注以机器可读的开放形式来利用数据。

4对构建我国面向智慧城市的开放数据保障路径的启示41提供丰富的城市数据开放内容

城市在其数据门户网站上提供的数据集合就是城市数据目录，数据目录在城市之间也各不相同。但是，大多数城市都向其数据门户网站发布了一些类型的数据，如犯罪数据、建筑许可证、交通量等。城市数据目录中的数据集通常按财务、公共安全、公共工程、公园和娱乐、监管企业、交通等标准部门来划分，但其它类型的数据也值得考虑。

1）预算数据。由于城市预算很大程度上呈现了城市对政府透明度的承诺，因而高优先级和高可见性的开放数据项目就是，通过一个网站提供详细的预算数据。例如，洛杉矶开发了一个与城市开放数据门户相分离的特殊城市预算网站。这个预算网站建立在云计算的OpenGov平台上，可让市民通过当前和过去预算的图表来审查城市财务状况，包括多年趋势和部门收入以及支出细节。此外，包括埃德蒙顿和帕洛阿尔托在内的其它城市也做出了类似的行动，将城市预算数据添加到它们的开放数据计划中。

2）地图数据。许多城市使用地理空间信息系统（GIS）为其辖区抓取地理数据。那些拥有开放数据门户的城市通常会尝试将这些空间数据提供给公众和应用程序开发人员，以显示地图数据。例如，洛杉矶地理信息系统数据门户网站和帕洛阿尔托的开放地理信息系统是市政府维护的独立门户网站。

3）绩效数据。数据门户网站中被开放发布的数据本身并不能单独呈现城市的表现，因为这些主要是原始数据。为了帮助市民了解一个城市是否能够很好地衡量城市的既定目标，一些城市开发了专门用于发布绩效数据的网站。它们充当记分卡，揭示关键领域的城市数据。例如，在堪萨斯城，数据驱动的KCStat在线仪表板让公民可以监控市议会在公共基础设施、经济发展、公共安全、客户服务和沟通等方面目标实现的进展情况，将结果、产出和效率的测量指标展示出来[26]；波士顿推出的Boston About Results（BAR）通过网站和移动应用程序来跟踪城市在提供重要城市服务方面的表现，旨在表明城市致力于改善绩效并强调城市政府的存在是为波士顿人民服务[27]。

42拓宽城市数据开放渠道

在城市领域，开放数据动态最直接的表现就是开放数据门户。开放数据门户是一个网站，可以作为一组特定资源的入口。这个入口是城市用于发布开放数据以供公民、企业和软件开发人员进行消费和分析的主要平台。城市用户可以通过其现有网站上的标签访问其开放数据门户。但是，这并不意味着公民只能通过网站来获取数据，公民可以通过多种渠道来获取城市数据，其中传统渠道是柜台和电话。在20世纪80年代和90年代，随着信息技术发展，新的渠道类型开始快速出现，其中两种渠道占主流：电子邮件和万维网；另一方面，诸如SMS（短信服务）和网络即时聊天也成为数据获取渠道。据第41次《中国互联网络发展状况统计报告》统计，截至2017年12月，我国在线政务服务用户规模达到485亿，占总体网民的629%。其中，通过支付宝或微信城市服务平台获得政务服务的使用率为440%，为网民使用最多的在线政务服务方式，较2016年底增长268个百分点；其次为政府微信公众号，使用率为231%，政府网站、政府微博及政府手机端应用的使用率分别为186%、114%及90%[28]。

鉴于此，应当组合各个渠道，形成多渠道的政府开放数据服务方式。一方面，加强政府开放数据网站与社交媒体的融合。在推广开放数据计划时，向公众广泛宣传开放数据也很重要。城市可能希望与那些对特定城市数据集特别感兴趣的群体进行联系，同时使用多种互动渠道来吸引更多的用户。因此，在制定开放数据的外部沟通计划时，列出可用的沟通渠道并集思广益，如考虑博客、微博、微信以及其它社交媒体；另一方面，加强政府开放数据网站PC端与移动终端的融合。例如，GOVSMS是一个可以经由短消息服务来获得政府部门服务和信息的特殊渠道，该系统可通过短信推送服务实现政府数据开放。乌干达政府的Ureport项目使每一位乌干达公民都可以通过该平台获取和分享政府推送的有价值的数据信息[29]。又如，旧金山娱乐公园部门想创建一个向用户提供公园设施数据的移动应用程序，因而它与当地的移动平台提供商合作创建了SF Rec和Park App。

43系统的城市开放数据战略

智慧城市建设中的开放数据保障是一个系统性工程，需要进行系统性思考。系统性思考指实行某项变革或创新举措时，不能仅考虑单一或少数效益，必须全面评估此项举措对所有利益相关者产生的影响和冲击。例如，实行城市数据开放有提高城市效率的效果，但数据开放涉及的隐私保护、数据治理、开放文化的改变等因素也应纳入进来进行评估。就推动城市数据开放而言，考虑的因素不能单从信息系统技术思考，因为城市数据开放成熟度的关键在于，广泛的从流程改造或重新设计标准制度与配套措施、业务模式、服务模式或法规的调整等各个维度的整体性思考，而且有具体可行的执行方案。从公共政策的角度来看，开放数据政策内容的完整、具体与否直接影响着政府对公民的数据开放力度以及政策执行度[30]。以城市开放数据政策为例，应当清晰界定政策目标，对开放原则、开放标准、城市数据发布流程、开放格式、开放许可协议等政策内容进行详细阐述。为了确保城市开放数据政策制定的科学化和民主化，可以参照国际数据开放发展趋势以及国内推动需要，进行网络意见搜集和会议讨论，由民间组织与政府共同合作逐步制定政府数据开放相关指导规范，扩大政府数据开放，精确推动政府数据开放所需的政策基础。在政策具体层次方面，可以划分为行动方案、实践原则、行动策略等。在城市数据开放过程中，为促进城市数据符合公民需求，政府部门应采取多种渠道搜集公民对数据集的需求，主动邀请目标群体或社会组织咨询数据需求建议，并参考公民对城市数据开放平台的反馈意见，深入研究部门可以开放的数据。

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（责任编辑：陈媛）2018年11月第38卷第11期现代情报Journal of Modern InformationNov.，2018Vol38No112018年11月第38卷第11期创新视域下高校图书馆阅读推广优秀案例分析与启示Nov.，2018Vol38No11

收稿日期：2018-01-15