新时代劳动力市场的宏观调控与实践路径

赖德胜 石丹淅

关键词：劳动力市场;区间调控;定向调控;相机调控;精准调控

作者简介：赖德胜，北京师范大学经济与工商管理学院院长、劳动力市场研究中心主任，教育部长江学者特聘教授（北京 100875）;石丹淅，三峡大学法学与公共管理学院副教授（宜昌 443002）

基金项目：国家社科基金重大项目“中国经济下行阶段就业结构调整与防范失业战略研究”（16ZDA026）;教育人文社科研究青年基金项目“新常态下教育与自我雇佣的经验研究”（17YJC880090）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.06.006

引    言

劳动力市场既是要素市场的重要组成部分，又是国民经济体系的重要内容。众多理论和经验表明，一个灵活稳定（flexicurity）1的劳动力市场对优化就业结构、提升就业质量、促进收入分配、激发创新创业、改善人口结构、推动经济增长、实现城乡融合、保障社会稳定等都有显著功能，是促进经济社会高质量发展和国家治理体系现代化的关键变量。因此，党和政府始终重视对劳动力市场的调控和变革，力图构建一个统一、高效、有序的劳动力市场。比如，党的十七大报告首次提出实施扩大就业战略，倡导“加强政府引导……建立统一规范的人力资源市场”。党的十八大报告表示，“实施就业优先战略和更加积极的就业政策……健全人力资源市场，完善就业服务体系，推动实现更高质量的就业。”党的十九大报告强调，“就业是最大的民生……要坚持就业优先战略和积极就业政策……破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，推动实现更高质量和更充分就业”。《2018年政府工作报告》则进一步要求，“加强全方位公共就业服务……运用‘互联网+发展新就业形态……消除性别和身份歧视，使更加公平、更加充分的就业成为我国发展的突出亮点”。劳动力市场宏观调控成效斐然。十八大以来，我国城镇新增就业6600万人以上，13亿多人口的大国实现了比较充分就业。根据国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》显示，在2017年，我国城镇新增就业人数达到1351万人，年末城镇登记失业率为3.90%，城镇调查失业率1为4.98%，城镇登记失业率比2016年末下降0.12个百分点，失业率为多年来最低。

然而，伴随我国经济由高速增长转为高质量发展，经济下行阶段劳动力市场的复杂性与不确定性日益突显，加之人口结构、技术进步、贸易争端、供给侧结构性改革等因素的动态多向度影响，使得劳动力市场不平衡性、不充分性、不稳定性迸发显现，这明显提升了劳动力市场运行风险，很大程度上制约了经济社会高质量发展，更深刻影响了人民的获得感、幸福感和安全感。为此，新时期积极创新和完善劳动力市场宏观调控，加强劳动力市场定向调控、相机调控和精准调控，为促进就业添动力、增活力意义重大。

一、劳动力市场复杂性日益突出

新时代劳动力市场复杂性主要体现为劳动力市场平衡性、充分性、稳定性更加复杂，或者说劳动力市场将会更加不平衡、不充分、不稳定。劳动力市场复杂性诱使劳动力市场不确定性和风险性明显增加，继而影响国家更高质量和更充分就业目标的实现进程。具体体现如下：

（一）劳动力市场平衡性更加复杂

1.劳动力供需波动明显

劳动力市场平衡性更加复杂首先体现在劳动力供需更加不平衡，劳动力供给持续减少。国家统计局发布的2017年主要經济社会数据显示，16至59周岁的劳动年龄人口为90199万人，比2016年减少了548万人，占总人口的比重为64.9%。2012年以来，我国劳动年龄人口以每年三、四百万的速度逐年递减，2012—2017年共计减少2344万人。劳动力供给持续减少，一方面使得人口红利逐渐消失，潜在增长率下降;另一方面使部分地区和行业面临招工难。人口结构变化还体现在老年人口及其占总人口的比例双双保持上升态势。国家统计局数据表明，60岁及以上老龄人口由2011年18499万人（占总人口比重14.32%）增至2017年24090万人（占总人口比重17.33%），其中，65岁及以上老龄人口由2011年12288万人（占总人口比重9.12%）增至2017年15831万人（占总人口比重11.4%）。有预测显示，预计到2050年，我国老年人口将达峰值4.87亿，占总人口的34.9%。[1]

除了受人口结构变化影响外，劳动力供给持续减少还与劳动参与率降低紧密相关。根据北京师范大学劳动力市场研究中心发布的《2016年中国劳动力市场发展报告》显示，[2]（P25-27）受市场化改革、收入效应、人口结构转变、教育扩展、家庭照料时间变化等因素共同影响，最近20几年来，我国劳动参与率呈现稳步下降态势，且女性劳动参与率相对于男性下降更快（详见图1）。具体来看，男性劳动参与率由1990年的84.5%降至2014年的78.4%，女性劳动参与率则由1990年的72.4%降至2014年的64%，劳动参与率绝对差距从1990年的12.1个百分点增加到2014年的14.4个百分点。虽然我国“二孩”政策已全面铺开，但由于受生育意愿、人口惯性等主要因素影响，一定时间内劳动年龄人口仍会呈现动态减少趋势。如人力资源和社会保障部的预测数据表明，2030年以后中国劳动年龄人口会出现一个大幅度下降的过程，平均以每年760万人的速度减少，到2050年会由2030年的8.3亿降到7亿左右1。

与劳动力供给持续减少形成对比的是，我国劳动力市场需求端则保持旺盛态势。如《2017 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2012—2017年我国累计新增城镇就业人员数量7875万人。2《2018年第一季度中国就业市场景气报告显示》，今年第一季度CIER指数为1.91，且具有显著的行业、职业、区域、城市特征。3该指数意味着一个求职者对应两个左右的岗位需求，反映当前劳动力市场供需具有明显不平衡性。

图1 1990—2014 年分性别劳动力参与率（Labor Force Participation Rate）

2.劳动力区域配置失衡问题突出

市场化改革促进了各类人才流动意愿，这在一定程度上优化了我国劳动力资源总体配置，但与此同时，也使得不同区域劳动力市场不平衡性加剧，尤其表现在城乡、东中西部以及不同行政层级地区之间。具体而言，在城乡方面，由于城乡之间的发展严重不均衡，基础设施和社会公共服务差异悬殊，使得人才从农村向城市单向流动明显，这就加速了劳动力资源在城乡之间不平衡配置。如《2017年农民工监测调查报告》显示，42017年农民工总量为28652万人，比2016年增加481万人;外出农民工17185万人，其中，外出进城农民工13710万人，比2016年增加125万人。外出农民工平均年龄为34.3岁，其中40岁及以下所占比重为72.3%。外出农民工中拥有大专及以上文化程度的占比13.5%，比2016年提高1.6个百分点，接受农业或非农职业技能培训的占35.5%。单向的人才流动使得农村“空心化”趋势加重，城乡之间各类人才差距显著。尽管近几年来不断有“城归”群体和外出农民工返乡，但农村人才总量与质量依然匮乏，成为制约实施乡村振兴战略的最大瓶颈。此外，北京大学教育经济研究所历次《全国高校毕业生的抽样调查》数据也证实了上述判断，该数据库显示，2007—2017年以来，83.2%的高校毕业生就业于大中城市，仅3.7%的高校毕业生就业于乡镇和农村。[3]

劳动力在东中西部地区配置不平衡则可以用求人倍率来反映。求人倍率是劳动力市场在一个统计周期内有效需求人数与有效求职人数之比，它表明了当期劳动力市场中每个岗位需求所对应的求职人数。求人倍率越高，说明需求人数越多，而求职者却供不应求。使用人力资源和社会保障部发布的2010—2015年度登记求职人数、单位登记招聘人数测算的年度求人倍率数据显示，东部地区1求人倍率由2010年的1.66增至2015年的2.54，中部地区和西部地区分别由2010年的1.17和1.09变动为2015年的1.16和1.01。个别省市求人倍率差距明显，如东部地区北京求人倍率由2010年5.40猛增至2015年10.67，中部地区湖北以及西部地区宁夏则分别由2010年的1.24和0.56升至2015年的1.29和1.16。总体上看，劳动力市场需求呈现明显的区域特点，东部地区优于中部地区，中部地区则好于西部地区。从测算数值的时间序列上看，东部地区求人倍率增加显著，中部地区相对稳定，而西部地区则呈现下降趋势。求人倍率的区域特点诱使劳动力在不同区域流动与配置也呈现明显东中西特点，使得劳动力区域配置失衡问题加速外显化。

此外，由于受制度、发展前景、公共服务等因素影响，劳动力在不同行政层级地区之间分布也存在较大不平衡性。如北京大学教育经济研究所《2017年全国高校毕业生的抽样调查》表明，尽管城镇籍与农村籍高校毕业生城市就业略有差异，但有一个共同就业特点，即高校毕业生就业于省会城市或直辖市比例最高（城镇籍为61.7%，农村籍为51.9%），就业于地级市次之（城镇籍为26.6%，农村籍为28.4%），县级市或县城比例居第三位（城鎮籍为10.1%，农村籍为15.9%），而就业于乡镇和农村的比例则很低（城镇籍两者合计为1.6%，农村籍对应为3.8%）。[4]

3.就业形态不平衡

传统就业形态可细分为工资雇佣或称工资性就业（wage-employment）、自我雇佣（self-employment）和失业（unemployment）三种。[5]伴随共享经济快速发展，我国平台就业、灵活就业等新就业形态也飞速涌现。如《中国共享经济发展年度报告（2018）》显示，2017年我国提供共享经济服务的服务者人数约为7000万人，比2016年新增100万人;共享经济平台企业员工数约716万人，比2016年增加131万人，占当年城镇新增就业人数的9.7%，这意味着城镇每100个新增就业人员中，就有约10人是共享经济企业新雇佣员工。预计到2020年，共享经济领域的服务者人数有望超过1亿人，全职人员约2000万人。新就业形态直接间接就业效应总计约占全部就业的17%。但需要指出的是，工资性就业仍是当前我国主要就业形态，其他两种传统就业形态比例较低。以高校毕业生为例分析，依据麦可思研究院发布的《2018年中国大学生就业报告（就业蓝皮书）》显示，2017届中国大学生毕业工资性就业比例为77.1%，创业比例仅为2.9%，与2016届基本持平。智联招聘发布了《2018年大学生就业力报告》也进一步证实了这一研判。[6]报告显示，79.89%的2018届大学毕业生仍然将工资性就业作为主要就业意向。而不同形式的工资性就业之间也存在明显不平衡。报告表明，2018届大学毕业生期望签约单位为国有企业（31.73%），然后是三资企业（27.77%）和民营企业（20.85%），而实际签约数据显示，民营企业实际签约比例最高（58.62%），国有企业和三资企业分别位居第二（17.85%）、第三位（14.35%）。此外，“慢就业”现象2也逐渐显现，6.99%的2018届毕业生选择慢就业。“慢就业”实质上是经济社会转型过程中劳动力市场不能有效衔接外部经济环境快速变化、无法及时协同变革的现实体现。3而在新就业形态中，则主要以出行平台就业为主，其他形式的平台灵活就业相对不足。如《新经济，新就业——2017年滴滴出行平台就业研究报告》显示，2016年6月至2017年6月，共有2108万人（含专车、快车、顺风车车主、代驾司机）在滴滴平台就业并获得收入，其他规模相对集中的平台就业数量则相对偏低。1

（二）劳动力市场充分性更加复杂

1.市场机制还未完全形成

市场决定资源配置是市场经济的一般规律。当前劳动力市场发展滞后，使得人力资源闲置和大量有效劳动力需求得不到满足并存;劳动力市场规则不统一，部分行业和区域劳动力市场存在垄断和保护主义;劳动力市场竞争不充分，阻碍劳动力资源盘活和结构调整等等。这些问题不充分解决，统一、高效、有序的劳动力市场难以真正构建，更高质量和更充分的就业也将难以尽早实现。

中国劳动力市场机制还未形成的主要原因在于劳动力市场存在制度性分割，且这种制度性分割又进一步促进劳动力资源的不充分配置，继而引发非充分就业或自愿性失业或“慢就业”问题。劳动市场制度性市场分割还对就业公平、就业增长、收入分配以及整个经济社会发展产生较大影响。因此，近年来以测评劳动力市场发育的成熟度研究成为探究劳动力市场制度性分割问题的重要视角。在代表性研究中，田永坡等（2016）从市场主体、流动性、灵活性、政府作用等4个维度（一级指标）构建了12个二级指标的评估体系，并使用《中国统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》《中国人口与就业统计年鉴》以及各省（区、市）统计年鉴数据测评了省际劳动力市场成熟度。[7]估测结果显示，2000—2014年，我国劳动力市场成熟度呈现一种正金字塔型的结构，成熟度均值由2000年的32.99分增至2014年34.26分，呈现上升趋势，但数值总体偏低。分地区看，经济越发达的省（区、市）劳动力市场成熟度水平越高。由东向西属于较高级类型的省（区、市）逐渐减少，属于较低级类型的省（区、市）逐渐增多。劳动力市场成熟度排名靠前的省份集中在东部地区，排名靠后的省份集中在中西部地区和东北地区，劳动力市场呈现东西条块分割特点明显，这就阻碍了劳动力市场机制的发挥。

劳动力市场机制不健全还体现在不同行业就业回报差异方面。来自《2017中国统计年鉴》的数据显示，2016年城镇单位就业人员平均工资为67569元，其中：信息传输、计算机服务和软件业平均工资最高（122478元）;金融业次之（117418元）;科学研究、技术服务和地质勘查业（96638元），电力、燃气及水的生产和供应业（83863元）则分别位居第三、第四位;居民服务和其他服务业（47577元），住宿和餐饮业（43382元），农、林、牧、渔业（33612元）则为排名后三位。2016年城镇非私营单位就业人员年平均工资为67569元，比城镇私营单位就业人员年平均工资高出24736元。外商投资企业岗位工资差距最大，岗位平均工资最高与最低之比为4.32;其次是港澳台商投资企业，最高与最低之比为3.45;第三是国有企业，最高与最低之比是2.91;私营企业和其他内资企业岗位平均工资差距最小，最高与最低之比分别为2.27和2.29。

2.就业质量整体不高

就业质量有宏观、中观、微观三个层面释义。宏观层面包括就业环境、社会保障、对话机制、劳动关系等，中观方面主要包括劳动力市场供求状况、就业服务等，微观层面则包括劳动收入、工作时间、人职匹配、就业满意度等。无论是基于宏观数据的实践分析，还是来自微观测算的经验证据，众多研究都一致表明我国当前就业质量整体不高。2来自对高校毕业生就业质量分析的新近研究也再次证实了上述结论，如基于麦可思公司大规模抽样调查数据和德尔菲法就业指数构建法测算的就业质量研究结果显示，2010—2015届高校毕业生就业质量指数处在66%—68%之间，就业质量总体水平偏低。[8]经济发展新阶段影响我国高质量就业的主要因素有如下几个方面：一是每年新进入劳动力规模较大，但由于科技进步、机器替代人工等会使短期内就业形势加剧;二是高质量就业岗位（通常判断标准为工资高、福利好、工作环境宜人、晋升空间大，能兼顾家庭与生活等，即通俗意义上所讲的好工作）供给有限;三是就业歧視现象在一定范围内仍然存在，阻碍了劳动力和人才的流动;四是就业极化现象在重点就业群体上体现得更为明显;五是高质量就业尚未完全带来全体人民收入的同步提高。

（三）劳动力市场稳定性更加复杂

1.科技进步增加了就业风险性

以互联网等为代表的现代信息技术，高效地整合了分散化的闲置资源，更好地满足了经济社会发展中的异质化需求，以此形成的经济活动称为共享经济。共享经济因其重构体验、重构价值、重构连接，产生新经济、新业态、新趋势、新文化，为产业升级、创业促进、就业扩大提供了新动力。然而，科技进步也对劳动力市场产生了明显负面影响，如网络平台型劳动关系使得传统劳动关系治理工具或手段变得低效或失效，就业市场中大量的常规操作型岗位被替代，即机器替代人工，这使得不稳定就业（如技术性失业等）的风险增大。随着科学技术快速发展，“机器换人”对典型地区、特定人群替代趋势更为强势。如在2015 年深圳国际高新技术成果交易会上，一款名为AGV 的搬运机器人，每年能给使用者节省12600元的人力成本，但却让3名搬运工、1名运输车司机失去原有岗位。曾被誉为世界毛织之都的东莞大朗镇，随着数控织机等大批职能生产装备的普及，近9成工人被机器替代了。1需要指出的是，机器替代人工并非中国独有。如有数据显示，从2000年到2010年，美国约有1100万个秘书职位被互联网服务所取代;同一时期，电话接线员减少64%，旅游代理减少46%，会计减少26%。欧洲则有三分之二的中产阶级职位成为技术的牺牲品。[9]

2.贸易争端加剧了就业市场不稳定性

经济全球化使得国际贸易变为常态。国际贸易或FDI输入的理念、技术、资本、人才等极大地丰富了我国就业形态，与此同时，也强化了我国经济增长的对外贸易依存度，使得国内劳动力市场伴随国际经贸环境的不确定和多变性而充满不稳定性。以2018年中美贸易战为例分析，其实质上是一场“就业战”，特朗普政府和我国（以及其他国家）争夺的是优质就业岗位（即好工作）。特朗普政府提出的“恢复美国制造业辉煌”的口号，其根本目的旨在增加美国就业岗位，使“美国再次强大”，因此，希冀通过提供关税或其他贸易制裁从中国夺回失去的就业岗位。有专家测算表明2，美国对我国实施的500亿美元出口商品加征25%关税的制裁将可能涉及国内350万个就业岗位，按现行我国城镇登记失业率计算，将会使我国的失业率上升1.5—2个百分点。以中美同时设置30%关税和非关税混合贸易战的情形测算，中国就业率将会下降3.093%。实际上，无论具体数值为多少，都值得注意的是，国际贸易争端尤其是单边贸易战，无疑增加了涉事国的就业市场不稳定性。

3.供给侧结构性改革加大就业市场压力

为主动适应经济新常态，我国实施了供给侧结构性改革，其根本目的在于提高供给体系质量和效率，激发经济增长潜能。伴随“三去一降一补”的供给侧结构性改革的深入推进，钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶和炼油等新旧产能转换将会陆续释放2700万人，短期内，化解过剩产能势必会给典型地区、重点人群带来失业、转岗问题，对劳动力市场构成新的考验。尽管城市制造业就业对服务业就业具有明显乘数效应，通过供给侧结构性改革，优化制造业布局，培养更多的战略性新兴产业和优势产业，能够在未来拓展就业空间，为失业、转岗人员提供新的工作机会，[10]但由于新产业新就业大多需要劳动者具备更高水平知识和技能，对求职者认知能力和非认知能力都有更严格要求，对劳动力供给质量也要求更高，而化解过剩产能所涉及企业大部分为劳动密集型行业，转岗人员素质通常都滞后于新岗位需求，所以供给侧结构性改革在就业阻滞与就业创造过程中对就业市场形成的冲击，最终需要较长时间才能复衡，因而在一定时期内会给失业人员和转岗人员带来就业压力，使就业结构性矛盾凸显并持续更长时间，继而显著提升了就业市场的不稳定。

二、劳动力市场宏观调控的实践路径

就业是最大的民生。伴随劳动力市场凸显的复杂性、不确定性和风险性，就业领域不少两难多难抉择将更加明显。面对这种局面，保持战略定力，不搞“大水漫灌”式的就业强刺激，而是主动适应、引领劳动力市场的新常态，集中精力促进劳动力市场化改革，调整劳动力市场结构，防范不充分就业风险，提高劳动力市场运行动力，实现就业工作稳中有升，使高质量就业发展红利惠及数亿劳动者及家庭，是新时代经济社会高质量发展的题中应有之义。为此，政府应善于运用宏观调控这一主要经济职能，不断创新和完善劳动力市场宏观调控，明确就业工作区间调控思想，积极加强劳动力市场定向调控、相机调控和精准调控，为就业增长增添活力定力。基于前文对劳动力市场复杂性与不确定性的分析，本研究认为，政府应对劳动力市场宏观调控构建如下实践路径（详见图2）：

图2 新时代劳动力市场宏观调控的实践路径

由上图可知，区间调控是新时代政府对劳动力市场宏观调控体系的中心。政府通过设置“合理区间”来调控劳动力市场，是跳出劳动力市场本身、基于经济社会发展全盘考虑后的战略选择，是政府针对就业领域新的主要矛盾和关键问题主动有所为的集中体现，是党和政府以新思维和新方略推动实现劳动力市场的统一、高效、有序的中国方案。事实上，在复杂困难的国内外环境下，设定一个就业增长的区间目标，有利于提高党和政府在多重约束条件下采取更加灵活、精准、有效的就业调控政策，实现就业规模和就业质量的协同增长。

《2018年政府工作报告》指出，考虑到决胜全面建成小康社会需要，符合我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段实际，2018年发展主要就业预期目标为：国内生产总值增长6.5%左右，城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率控制在5.5%以内。基于“十二五”发展经验与基础，从经济基本面和就业吸纳能力看，6.5%左右的增速可以实现比较充分的就业。此次就业增长合理区间的设置，为当前和今后一段时间内中国政府对劳动力市场宏观调控指明了方向。不难发现，政府对劳动力市场区间调控的下限为了稳定和扩大就业，目的在于保持就业基本盘和经济社会稳定，因此可进一步将区间调控的下限理解为“好就业”（或称“有业就”）。政府对劳动力市场区间调控的上限或者理想目标则是实现更高质量和更充分就业，更多地体现的是“就好业”政策期望。“就好业”和“好就业”成为中国经济发展新阶段政府治理劳动力区间调控的重心，也成为切实着力推进劳动力市场定向调控、相机调控和精准调控的根本指引。

（一）劳动力市场的定向调控

作为劳动力市场宏观调控体系的主要构成，定向调控是劳动力市场区间调控的重要组成部分，其重点是针对就业区间内出现的不同情景，匹配不同的对策措施，精准发力、定向施策，更多地依靠市场力量和运用改革办法，进行“喷灌”“滴灌”，不搞“大水漫灌”。通过制定差异化、个性化的劳动力市场调控政策，使预调微调和必要的“先手棋”更加有的放矢，体现了对劳动力市场宏观调控深处着力的更高要求。劳动力市场定向调控的特点为前瞻预调、积极出策，其目的在于调整劳动力市场结构，改变劳动力市场的不平衡性，主要措施在于调控“靶点”，及时防范，补齐短板，促进劳动力市场统一、高效、有序运行。

具体而言，对于劳动力供需波动或失衡问题，一方面，政府需要加强对人口结构转型变化趋势研究，尤其是对劳动年龄人口供需的预测与研判，并着眼于克服宏观调控政策的时滞效应，对研策和出策须做出前瞻性预判，选择好就业政策出台时机，微调为主，适时采取对应措施，做到防患于未然。另一方面，政府需稳步实施职业技能培训和老年人口开发与利用的就业促进政策。推行职业技能培训和释放老年人口生产价值的调控人口与就业政策目标十分明确，旨在挖掘社会可能蕴藏的劳动资源，以缓解劳动力供给持续减少趋势。需要指出的是，适配于人口机会窗口开启的经济社会发展政策是激发人口红利持续显现的重要条件。[11]在积极的经济社会改革政策推行基础上，通过建立健全规范的职业技能培训体系和职业教育，提升当前劳动力人力资本水平，有助于人口机会窗口二次打开，使得质量型人口红利得以有序发挥。如随着“4050”农民工陆续返鄉以及各地返乡创业政策实施，缓解民工荒的定向政策在于提升现有劳动力的知识或技能存量，以质量替代数量。此外，随着劳动力人均寿命增加，定向推进延迟退休、全面“二孩”、低龄老年人力资源开发与利用等相关政策落地落实，也有助于从短期和长期缓解劳动力市场供给端结构性矛盾。

对于劳动力资源区域配置失衡问题，新时期破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，建立充分开发、竞争有序、公平合理的劳动力市场是关键，实质在于调整、理顺利益关系，更多依靠市场化改革力量，定向研策，渐进出策，让市场真正在劳动力资源配置过程中起决定作用。为此，首先是继续深化户籍制度改革，给“户口松绑”，稳步推行居民户口登记制度，取消招聘、待遇设定时身份因素限制或歧视。其次是健全各行业相协调的工资增长机制，主动减轻中低收入劳动者税负，严格控制垄断性行业巨额红利和高管年薪。再次是着力改革现有的社会保障体制，增强社会保障的公平性、可持续性和流动性，消除重点群体保障过度和保障不足问题，尽早建成合理兼顾各类劳动者的社会保障待遇确定机制、正常调整机制和转移接续机制。最后是借助“互联网+”建立共享式就业公共服务平台，切实为高校毕业生、城市能人、返乡群体、退役军人等基层劳动力就业创业提供全方位政策支持。

对于就业形态不平衡问题，则需通过定向调控促进就业形态多元化、平衡化。为此，一则需要借助更加积极的就业创业政策，纵深推进商事制度改革，为自雇创业“清障搭台”，着力提升劳动力市场中自雇创业比重。二是通过精细化的就业促进政策，为灵活就业、平台就业、“慢就业”等新就业形式提供厚实的安全就业保障，巩固工资性就业效能，最终形成高效治理非自愿性失业等问题的长效机制。

（二）劳动力市场相机调控

劳动力市场相机调控是指政府根据就业市场情况和各类就业调适措施的特点，灵活机动地决定和选择当前究竟采取哪一种或哪几种就业策略。劳动力市场相机调控的特点为适时微调、灵活施策，其目的在于防范劳动力市场系统性风险，调节劳动力市场的不充分性，为实现充分而有质量就业提供良好的政策保障与政策预期。劳动力市场相机调控的重心是微调，即根据当前劳动力市场变化，及时制定灵活的、具体的就业政策预案和项目准备，选择好就业政策意图与就业政策时点，增量改革，力图及时化解劳动力市场运行风险。劳动力市场相机调控将是对劳动力市场定向调控实施中的一种再平衡。

劳动力市场机制是指劳动力市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理。劳动力市场机制有一般和特殊之分。劳动力市场一般市场机制是指与其他生产要素市场一样都存在并发生作用的机制，主要有劳动力市场供给机制、劳动力市场价格机制、劳动力市场竞争机制和劳动力市场风险机制。劳动力市场特殊市场机制是指不同于其他生产要素市场一样而存在并发生作用的机制，如劳动力市场上的工资机制等。针对劳动力市场机制还未完全形成所诱发的劳动力市场不充分问题，主要调控措施在于：通过政策微调，灵活施策，重点构建统一的劳动力市场规则，破除部门行业和区域垄断及保护主义;建立畅通的劳动力市场信息传递机制，清除影响劳动力市场信息不完全、不对称、竞争不充分的政策阻滞;建立工资收入决定机制，使市场机制而非行政力量、传统制度、身份出身等在决定劳动力资源配置和使用中起决定作用。另外，加强“放管服”改革推行，注重劳动力市场的监督检查和诚信管理也十分重要。

对于就业质量不高，劳动力市场相机调控的主要策略在于：首先应加强对新时代高质量就业的评价体系理论研究。传统的、国际的就业质量评价体系不能较好测评灵活就业、平台就业等新就业质量状况，为此需在国际经验比较基础上，重构适合中国情境化的就业质量评价指标体系。其次是重视职业教育和职业技能培训，为劳动力增能和赋能，提升其可雇佣能力和创业力。具体则需要做好以下三个方面：一是政府应调适教育理念和教育政策，如“新工科”建设，形成“人工智能+X”复合专业培养新模式，鼓励高校主动变革办学目标和教育内容，增强学习者的应用型素养。二是政府应大力支持企业加强在岗培训，积极探索“企业点菜、政府买单”的方式，提高职业技能培训质量。三是加强政策创新，逐渐引导人力资本深化。如有针对性地进行制度和政策再设计，确保劳动者收入同步增长，激发劳动者创新能力。创新工资集体协商制度，制定企业工资支付保障条例和劳动保障监察执法制度，有效规避现实中因工资支付问题而衍生的就业质量问题。然后是善于运用经济增长和技术进步开发高质量就业岗位，增强好工作的供给能力，满足劳动力日益多样化的就业需求。最后是积极构建公平的就业环境，有效消除就业歧视，实现劳动力自由、有序流动。此外，改善劳动者权益保护立法和职业安全劳动条件，打造普惠性公共就业服务，促进更多劳动力体面就业和充分就业。

（三）劳动力市场的精准调控

实现就业区间调控内更高质量和更加充分就业，除了上述定向调控和相机调控外，新时代还需要加强政府对劳动力市场的精准调控。劳动力市场精准调控，往往更加需要就业政策或措施协同发力，需要宏、微观就业政策利益相关者之间精准配合，通过制定并稳步实施精准的就业政策或措施，有效改善劳动力市场的不稳定，使就业稳中有升。劳动力市场精准调控更多地瞄准解决就业领域的“有效性”问题，以有为政府、有效市场模式支撑“中国就业奇迹”。劳动力市场精准调控的特点在于分类瞄准、稳定用策、精准发力，其最终目的在于稳定就业增长。

为更好地迎接科技进步、国际贸易和供给侧结构性改革带来的劳动力市场不稳定，政府需要织密制度网、打好政策组合拳，以便更好适应劳动力市场变化，促进稳定就业。首先是为抵御科技进步对典型群体就业替代，应强化对新生代农民工、高校毕业生、退役军人、化解产能过剩转岗人员等就业力、职业精神的塑造与提升，如分别制定不同就业群体的职业技能培训方案，为适合这些群体就业发展需要而加强职业教育、高等教育供给侧结构性改革，为建立一支真正的知识型、技能型、创新型劳动者大军营造良好的政策和制度氛围。其次是政府需要对科技产业进行统筹规划。如在积极推进《机器人产业发展规划（2016—2020年）》《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》（国发〔2017〕35号）等过程中，需要相关配套预案精准干预，使得就业市场转换更加平缓。再次是应加强完善和创新国际贸易争端解决机制。如设立独立的、专门的国际贸易争端解决机构，增强及时、高效处理国际贸易争端能力，尽早更好地规避国际贸易争端对劳动力市场负面传导效应。建立以仲裁为主、政治外交手段为辅的争取解决机制。通过战略贸易协定明确制定仲裁、仲裁程序、时限、裁决规则与执行等具体操作规定，将调解、调停等政治外交手段置于仲裁或其他法律手段之前应用，有效化解贸易就业战风险。然后是要穩步做好精准就业扶贫。在精准帮扶基础上，结合产业扶贫、电商扶贫等举措，重点推进扶贫车间建设，创设就业扶贫公益性岗位，支持一批能人返乡下乡创业，带动当地贫困劳动力就业。[12]最后是精细推进供给侧结构性改革，加强经济政策、产业政策与就业政策衔接，强化经济增长对更好更多就业岗位的带动作用。

三、基本结论

经济下行阶段劳动力市场的平衡性、充分性和稳定性更加复杂是不同国家或地区经济社会发展过程中典型化事实，因此不必惊慌或过分渲染。但仅仅简单套用、机械移植他国经验模式治理之策也的确无法解决中国就业现实问题。主动加强劳动力市场治理理论探究，完善和创新基于中国情境化的劳动力市场宏观调控，才是有效治理中国劳动力市场实践困境的关键所在。劳动力市场宏观调控是一门艺术，也是一种科学。劳动力市场宏观调控不能简单地拍脑袋，必须尊重中国经济发展规律和就业市场特点，任何违背或忽视中国经济发展规律和就业市场特点的政策刺激与措施，最后都可能诱发更大的系统性风险或直接走向失败。本文旨在对中国劳动力市场不平衡、不充分、不稳定的实证分析基础上，构建了以区间调控为中心的中国特色劳动力市场宏观调控体系。研究发现，加强中国特色的劳动力市场定向调控、相机调控和精准调控，三管齐用，综合治理，是新时代推动实现更高质量和更充分就业、助力决胜全面建成小康社会的战略选择。

需要进一步指出的是，在中国劳动力市场宏观调控体系中，区间调控为政府宏观调控劳动力市场体系的中心，定向调控、相机调控和精准调控则分别构成了劳动力市场宏观调控体系的三个极点，三者各有特点，功能不同，但它们之间相互支撑、闭合相连、动态机动，协同影响着政府对劳动力市场调控的绩效以及劳动力市场的灵活稳定性。因此，切忌单一施策、单独调控，而应多种调控手段并用，综合干预与治理，更好激发整体效益和倍增效应。此外，考虑到时间维度，区间调控的上、下限（即“好就业”和“就好业”）的内涵与外延将会随着市场化改革纵深推进而在时序上呈现泛化态势，所以在坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策指导下，加大研策、出策、施策、评策，及时丰富经济发展新阶段下定向调控、相机调控、精准调控的理论思想、内容与体系，是新时代高质量治理劳动力市场、丰富全球劳动力市场治理理论，继而更好更多享受中国改革红利、助力中国梦的必然课题。

参考文献

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[12] 石丹淅：《中西部民族地區农民工返乡创业质量及其影响因素——基于三峡区域调查数据的分析》，载《教育经济评论》2017年第6期.

[责任编辑 国胜铁]