PPP的公共性及其经济法思考

王艳红

摘 要：近几年，公私合作模式逐渐建立起来，其是指政府部门与社会私有企业合作，具体内容有公共权力如何行使、对公共利益的保护等。公私合作模式的英文缩写是“PPP”，它提出了明确的制度要求与法律原则，由此，政府与企业应在模式实际应用中遵循经济法提出的内涵，并按照不同理论的内容，进一步丰富理论，凸显出理论的价值。

关键词：PPP；经济法；法律原则

PPP的提出，是公共服务供给机制的创新，它包含了多方面的因素，与政府、市场紧密相关。PPP的落实，可以缓解经济与财政压力，弥补资金的不足，消除债务风险带来的影响。但PPP推行中，因为政府与企业的过度保护，以及过程中的诸多细节，影响了项目落实后的效果。

一、PPP的公共性

（一）制度目标

PPP的目标是政府可以及时、有效的供应社会公共物品，满足社会提出的需求，即通过政府与社会企业的配合，可以充分发挥政府的宏观调控作用，并借助私企的资金，为社会提供公共基础，完善社会建设。但目标落实必须注意的一点是，需不断完善法律制度，根据不同法律的特点，建立法律间的共性，并以经济法为切入点，进行深入的分析与探讨，同时，目标的落实也要满足公益性与盈利性提出的要求，解决社会、私企合作间的矛盾。

（二）理论基础

PPP的理论基础是公共物品理论，该理论在社会科学领域应用后，证实了它的有效性，为经济法的实施奠定了理论基础。而该理论在PPP中的应用，可以让PPP具备的公共性更加突出，并凸显必要性、公共性的关系[1]。

对PPP公共性的分析，是以充分理解必要性为前提，该模式的制度与政府职能直接相关。一般来说，政府的职能可以概括为宏观调控、公共服务，制度的落实是基于公共服务提出的制度。公共物品理论提出的观点是，把公共物品分为两类，一是真正的公共物品，二是准公共物品，这些分类与政府职能的关系是，政府需主动展开市场调控，并优化对市场的规划，从而为市场经济提供一个良好的发展环境，优化竞争，这是基于纯公共物品提出的。同时，对于提出的和谐共赢的目标，除需要政府付出行动外，也要用市场进行辅助。

由此，可以总结为公共服务的体现是政府主导、市场各个主体参与，这可以让政府、社会资本充分整合。但在此过程中必须明确的一点是，公共服务以物品的提供为主，政府必须明确自己的主体地位，才可以体现出自己的公平、公正，但若是主体过于单一，就会影响物品供应的质量。

PPP是根据公共服务的基本情况而推出的一项制度，其会在政府投入较少的情况下，引入社会资金，在此基础上实现双方的共赢，适当转变政府与市场主体的职能。该模式的特点是公共性，从这个角度分析问题，可丰富基础理论的内涵。

二、基于公共性的法律原则

社会公共服务具体包含的内容有交通、水利、农业、林业等，所以公共服务与人们的生活紧密相关，这些公共服务的服务质量与水平决定了公众的共同利益，具有公共性的特征。在这一公共性的影响下，制度必须遵循相应的法律原则，才可以让制度在工作中全面落实。

（一）公开性

PPP模式下的各个制度与项目需保持公开、透明，用相应的方式告诉社会公众，让其了解制度的内容与项目具体的实施方案，确保与项目相关的主体都可以参与到活动中来，这一方式下，政府的公共部门可以比较多个主体，从众多主题中选择最适合的合作对象，在此基础上为社会公众提供优质的服务。因此，在相关的文件中，着重提出了公开透明的原则，建立阳光化的运行方式，这一方式下，相关部门会依法披露信息，把需要社会合作的项目公布到社会上，确保社会公众可以了解到这一内容，确保自己的知情权，监督政府工作的进行。

（二）公平性

PPP项目只有真正面向社会，才能从社会中整合符合要求的社会主体，让他们在公平、公正的竞争环境中脱颖而出，并积极与政府合作，保障社会公众享有公共服务的权利。由此，提出主体间的竞争必须公平，保证竞争的和平，只有在这一情况下，才能确保合作主体的公平。所以，有关部门推出的《指导意见》中明确提出：政府需根据主体的基本情况，制定科学、合理的竞争制度，从参与竞争的主体中选择符合条件的主体，联合为社会提供公共服务，基于此，不仅对社會资本的准入提出了要求，也提出需保证社会收益的公平。除此之外，公平性也会从其他方面体现出来，即确定项目的定价时，应控制价格浮动的范围，让每个企业公平负担；公共物品的提供需由政府完成采购与处理，所以，采购工作的公平对最后的服务质量有重要影响。PPP项目实施后，政府需和企业建立长期的合作，所以项目具有长期性，而项目进行中可能会经历主体管理者变更的情况，故其对制度的安排需要做到“代际公平”。

（三）公益性

政府为社会提供公共服务的同时，也要考虑社会公益，公益性是项目落实必须体现的原则之一。但保证服务带来公益性的同时，也要满足合作主体收益提出的要求，并在此基础上实现公益的最大化。

PPP项目需遵循不同的法律原则，但所有的原则中仍以上述三种原则为主，但这三个原则也只是对原则片面的理解，即政府部门与社会企业合作的目的是，用社会资本保证服务的及时、便捷，满足社会需求，提高服务的效率。同时，项目整合了多项法律制度，有数个不同的领域，而这些领域的法律都有明确的要求，因此效率、法律是人们必须遵循的原则[2]。

四、相关经济法思考

目前，PPP已经形成了自己的领域，且在领域内衍生了多项制度，如特许经营制度等，每个制度都需借助不同的理论与实践内容完成分析，因此，对PPP项目经济法的分析，是以特许经营为切入点，对上述内容的阐述展开分析。

（一）特许经营的特点

政府提供的公共服务有能源、交通、市政建设等，对于这些内容，需根据有关部门颁布的经营制度严格执行，尤其是PPP项目的典型性。对特许经营的分析，以往的研究多集中于行政法、民商法等，但它也包含经济法的内容，所以，研究人员需以经济法为视角，分析它的典型性与特殊性。例如，特许经营包含的范围，它会选择异于行政法等法律的分析观点，把特许经营分成两部分，并逐一展开分析。其一，特许和许可有哪种联系，如果把它归到行政许可的范畴，与常见的许可有哪些不同，为什么在某些行业实施特许制度，同时，政府制定的准入原则是否会形成垄断。其二，得到特许经营后，实际进行中不免会遇到控制风险、计算收益的要求，而风险的管控、收益的合理分配也是制度落实的基本要求，所以对于这一点，需对内容认真分析。endprint

另对于特殊性的分析，是在而二元结构的基础上进行分析，即从经济法的理论分析，是关注经营主体的结构变化，分析政府对主体的调度作用与主体的对政府服务的影响。另从市场角度的分析，是根据经营者与社会公众之间的联系，构建一个平面的二元结构，即政府、经营者与社会公众在不同的情况下，都可以成为主体，并与其他主体建立关系，且这些关系也会影响特许经营的效果。

（二）特许经营协议性的解读

对特许经营具有的协议性的分析，很多学者持有不同的观点。有的学者提出，这是具有行政特征的合同，核心内容是行政管理，借助不同的方式与其建立联系，而其他学者也提出，它应具备民事性质，不可以只把它定义为行政合同，这两个观点的阐述，分别是“特许”与“经营”。特许经营是政府与主体签订协议，协议内容的选择是根据双方的要求，明确两者的责任与义务，所以协议的性质较为复杂，故有研究人员提出，可以分段解析协议的性质。这表明，不可以单一地从某个角度分析性质，而是通过不同的维度，如果是以此为基础深入分析，则是摆脱原有思路的限制，联众想法整合，对特许经营的协议产生新的认识[3]。

从当下的社会形势分析，政府履行协议时，需要不同的财政政策提供补助，如税收、产业扶持等，且这些政策的实施也会影响项目，为政府部门与主体的合作建立基础。这一过程中体现的权力是经济调度权，不是行政管理权，所以在研究、分析时，需基于经济法确定特许经营的定位。但需注意的是，在合作、共治的时代趋势下，经济法各小的分支中，有很多协议是在“合作”的基础上签订的，如预约定价协议、和解协议等，这些协议均属于经济法的范畴，所以不可以因为项目的主导为政府，就把協议统一规划到行政协议范畴。

分析特许经营的协议，应综合考虑多个因素，如目的、方式等。PPP的公共性已经明确了协议的目的，即为社会提供公共服务，缓解市场服务与政府服务的压力。故有关部门需用法律保证协议的执行，具体的手段也以经济法为主。其中，社会资本是否可以进入公共服务领域，需借助市场经济法完成市场规划，并用相应的政策提供扶持，监督市场价格的变化，以此保证各方利益。

参考文献：

[1]薛虹.经济法的社会公共性[J].法制博览，2016（7）：276.

[2]张守文.PPP的公共性及其经济法解析[J].法学，2015（11）：9-16.

[3]胡光志.经济法研究的一种新思路——经济法的人性解读[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2012（4）：50-53.endprint