精准扶贫实施中的识别困境与解决

闫荟萃　赵清　吴天赐

摘 要 精准扶贫的首要问题是识别贫困，但在识别中难以有准确的标准，扶贫政策要求对贫困对象进行精准识别与基层实践中贫困户识别困难的矛盾，加上扶贫工作中对贫困户的规模控制，致使精准扶贫功能发挥的实际效果受限，真正的贫困户难以受益，使得扶贫绩效难以取得突破性进展。这都源于多维贫困识别成本高，可操作性弱，农村情况复杂，扶贫工作实际操作不规范。精准扶贫不能一蹴而就，扶贫工作任重而道远，这需要从精准扶贫的基层实践出发，不断细化措施解决识贫定贫难题。

关键词 精准扶贫 识别困境 認同感

中图分类号：F320 文献标识码：A

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项创新扶贫开发工作机制之一在全国推行。精准扶贫成为我国扶贫政策继县域扶贫、村域扶贫之后的又一新举措，是我国反贫困进入攻坚阶段的新机制。本文在湖北省某贫困县进行走访调查，发现精准扶贫并不“精准”，在实施中，贫困户的识别存在明显困境。

1精准扶贫实施中的识别困境

精准扶贫一直秉承“扶真贫、真扶贫”的核心要义，将扶贫政策和措施下沉到村到户，对贫困家庭和贫困人口的精准帮扶，从而拔出“穷根”，从根本上解决贫困户的困难，实现真正意义上的脱贫致富。但实践运行中难免遇到与扶贫政策不相符的困境，精准扶贫首先要解决的问题就是真扶贫，但目前实施中凸显出扶贫工作中存在定贫识别的问题。

1.1贫困户的识别难以有准确的标准，数字技术实现困难

当前，精准识别主要根据收入水平制定贫困线识别贫困户，以收入水平识别贫困程度具有直观、可比等优势，但在识别贫困户时具有一定的局限性，存在一定的难选、漏选问题。尤其在农村，农村收入来源多样，还有很多不能用货币、现金计算的其他收入形式，在测算过程中就会遇到各种难以预料的情况，很难按照客观标准将这一部分收入纳入进来，这就导致了农村资产信息平台不完善、针对贫困户的家庭微观统计体系不健全。受访农村有很多家庭有一些非货币化收入，他们不愿被计算在内，大部分外出打工的中青年上报时会尽量少报外出打工的时长或工资，这样针对他们收入测算就会变少，就有可能被锁定为贫困户。如此，便难以及时、准确获得每家每户的真实收入情况，给识别贫困户的实际操作造成较大困难。

1.2贫困农户的逐级指标分配，致部分贫困农户被排斥

贫困农户的数量和规模是地方获得扶贫资源多寡的重要依据，为了防止地方相关部门争取资源而多报、虚报贫困人口数量的现象，多地在识别贫困农户时都采用了自上而下、逐级分配指标的方法。由于上级层层下达的贫困户指标有限，贫困面广、程度高的地方在评选时有一定难度，难以反映不同区域贫困人口的客观差异状态，同时，因贫困户指标分解造成了产生的区域不公平问题。从湖北贫困户实地调研情况来看，不是特别贫困的村庄有过多的贫困户名额，致使扶贫资源没有针对最贫困的人群，出现帮富的现象；而有的村庄整个村都非常贫困，处于赤贫状态，而贫困户名额却有限，致使一些贫困户因缺乏指标而“漏出”扶贫资源不足，导致精准扶贫出现目标偏离，13.1% 的受访农户认为因为政策上的指标限制漏掉了部分真正需要帮助的贫困户。人口规模势必与贫困户数量不可能存在一定的比例，机械的按规模划分，没有考虑到贫困户的实际情况。此外，大多数村民都会将扶贫资源当作一种新的惠农政策，对扶贫资源、资金的平均主义分配诉求强烈，使得部分地区出现争贫闹访的局面，也给扶贫工作增添不少的压力。

2精准扶贫出现识别困境的原因

作为一种自上而下的扶贫策略，精准扶贫是一项长期而复杂的系统工程，但在实践中却出现“脱靶”和“瞄不准”的识别困境，以对湖北贫困村的调研为例，本文主要从主客观两方面分析其原因。

2.1受传统观念的影响，基层组织实际操作不规范

在相对封闭的农村，“不患寡而患不均”的平均主义分配思想对农村群众的思想和行动还存在一定程度影响。在很多贫困村，由于农户间经济差距不明显，在村内的民主评议中，很多时候无法达成共识，就会出现要求将扶贫资源平均分配的现象，或者变成“今年你享受明年我享受”的内部意见。在湖北贫困户的调研中就发现，建档立卡刚开始实施，由于并没有到户扶持资金的配套，农户对于贫困农户识别并无太多异议分配，但后来贫困农户的识别在很多村变得非常敏感，一些在过去“输血式”扶贫阶段比较普遍的“等靠要”和平均分配的思想开始出现，贫困农户的“标签”成为显性的福利资源，从而在一定程度上引发了竞争，影响了精准扶贫机制的实施。许多村庄为了减少村民之间的矛盾和上访量，便采取平均分配扶贫资源的方式，平均分配资源只会让贫困户短期获得经济上的补偿，却不能产生内生动力，反而让贫困户产生了负激励，普惠式的分配方式完全与精准扶贫的“精准”要求不符使精准扶贫脱离了扶贫的初衷。

2.2多维贫困识别成本高，识别工作可操作性弱

仅依靠家庭经济收入来测量贫困完全是不切实际，不能够从整体上真正识别出贫困对象及其贫困程度。随着扶贫政策的逐步完善和要求的逐步细化，各级地方政府摸索出多维贫困测量指标，如对村庄的基础设施，主地状况和地理位置等多维度进行贫困测量，对申请农户的家庭人口数量，住房条件、劳动力状况、收入水平、消费水平、教育支出、健康状况和资产收入等多维度进行贫困测量。但是多维指标的识别成本高，地方财政紧缩、识别技术手段缺乏等导致扶贫任务艰巨，最后贫困户的识别工作落在了村干部身上。村干部在识别过程中有着相当大的主导性，村干部通常把识别指标分配到各村民小沮，由组内完成贫困户的识别工作。虽然这种贫困识别方法和程序在实际的操作过程中能够减轻扶贫识别工作量，提高扶贫工作的速度，但受我国传统乡村熟人关系和家族势力的影响，往往在识别过程中偏向本家族农户或在村庄有影响力的农户，出现靠人情和关系被评为贫困户现象，大大降低识别的准确率和整个扶贫工作的精准率。endprint

3精准扶贫实践中识别完善

精准扶贫政策的核心要义在于“扶真贫、真扶贫”，改变过去大水漫灌粗放式扶贫方式，将扶贫政策和措施下沉到村到户，通过对贫困家庭和贫困人口的精准帮扶，从根本上解决导致贫困发生的各种因素和障碍，从而拔出“穷根”，实现真正意义上的脱贫致富。

3.1建立分类量化识别体系，多维度精准识别

重点对贫困户进行分类量化识别，主要依据贫困发生的原因（如因病、因学、因灾、因婚等）构建不同类型的贫困人口动态信息库，谨防人为操作的摊指标、被脱贫。对贫困户的分类不仅要依据其致贫原因如缺乏劳动力、土地、人力资本，或者因学、因病和因灾等，还要根据贫困程度，将贫困分类为绝对性贫困和暂时性贫困。绝对性贫困当然是最容易识别的，如低保、五保家庭还有那些得了绝症、残疾致使家庭劳动力贫乏的家庭。暂时性贫困是指需要进一步动态监控，有脱贫可能的，最明显的是因病、因学致贫的家庭，这些等到致贫原因消失后都可能脱贫。

3.2完善贫困户建档立卡信息，强化动态管理

完善贫困户建档立卡信息，在现有的贫困识别和建档立卡工作基础上，推进建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统等信息的衔接，改革单纯以农户年人均收入识别贫困户的方法，建立和完善贫困户多尺度、多维度识别方法，将农户收入能力、可支配能力、消费能力有机结合起来，建立贫困人口识别与评判综合指标体系。应在现有建档立卡基础上，建立贫困村、贫困户“有出有进”识别退出与再进入机制，防止摊指标、造数字、被脱贫。以农村地区家庭日常实际生活成本为参照，明确贫困户的退出标准，创建退出机制。动态性贫困在很大程度上增加了扶贫精准落实的困难，强化贫困人口的动态管理，有助于摸清扶贫底数，厘清贫困成因和脱贫路径，靶向扶贫。建立脱贫户生计特征定期监测体系，对脱贫户的生计状态实施动态监测和评估，将返贫农户及时纳入扶贫对象。加强对扶贫对象“进入——退出——再进入”的动态监测，根据监测、数据，及时评估贫困情况，洞察新型致贫原因，提供相应的扶持措施，着力降低贫困地区农户返贫率。

3.3科学确定贫困人数，发挥基层组织在识别中的作用

由于个体真实收入的难测度性和指标的单一性，在贫困户精准识别时，有地方也创新地提出和实践了“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”等更具比较性和操作性的办法，分类识别，补充收入之外其他维度的贫困状况。与单一的收入水平方式相比，这种方式具有一定的公平性，但此類识别，工作复杂，遇到识别不了的大多采取村委讨论、村民代表开会评选的方式，主观性较强，涉及到的家庭数量多，这部分家庭的情况都不相上下，且在利益、权势驱使下容易受人操控。在确定贫困人数这方面，可以依照国家现有自上而下测算贫困人数的方法，同时采取自下而上的贫困群体识别参与制度，发挥基层组织和村民的作用，修正和确定最科学的贫困人数，让所有贫困人口都能被识别和确定。同时，针对连片扶贫开发区域，注意对片区内外的的贫困户采取一视同仁的精准帮扶措施，确保贫困户不仅能被识别，而且得到精准帮扶。

精准扶贫政策并不是普惠性政策，而是特惠性的。当前中国扶贫政策将扶贫治理单元由区域缩小到县、村、户，这就需要基层组织对分散贫困群体进行挨家挨户的识别。因为基层组织特别是村组干部是嵌入在乡村生产生活中的，对村庄贫困家庭的情况非常熟悉，基层组织可以与贫困户形成联动机制，科学讲解精准扶贫政策和识别机制，对村民进行整体组织和动员，促进识别机制的公平公开，在识别过程中防止“关系贫困户”、“人情贫困户”。

4结语

贫困作为一种相对状态，农户家庭的贫困条件也不可能短期内被消灭，任何一个社会都会形成天然的贫富分化分层。通过有针对性的精准扶贫可以将一批贫困户扶持起来。但在扶贫工作中也会因为各种不确定因素不断产生新的现实困境，主要原因在于精准扶贫中出现了突出的对贫困户的识别困难的现象，包括在精准识别环节对贫困户的识别标准问题以及根据人口规模的人为规定的数量限定。精准扶贫实践中出现困境不可避免，突破困境找寻真正使贫困户脱贫致富的道路任重道远。

基金项目：课题：长江大学2017年度大学生智库项目《贫困户对国家扶贫政策的感知与愿景》阶段性成果。

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