防范和遏制非煤矿山重特大生产安全事故——《非煤矿山安全生产“十三五”规划》解读

文/本刊记者 戴晓亚

中国安全生产科学研究院高级工程师马海涛博士

日前，国家安全监管总局发布了《非煤矿山安全生产“十三五”规划》（以下简称《规划》），这是贯彻落实党中央、国务院关于安全生产工作的一系列重大决策部署的又一制度性安排，是切实做好“十三五”时期非煤矿山安全生产工作的纲领性文件，对有效防范和坚决遏制非煤矿山重特大生产安全事故具有重大意义。本刊记者约请《规划》的主要编制人员、中国安全生产科学研究院高级工程师马海涛博士，解读《规划》的内容。

记者（以下简称“记”）：马博士，您好。《规划》已于近日发布，请您介绍下《规划》编制的背景，要解决目前非煤矿山安全生产哪些主要问题？

马海涛（以下简称“马”）：《规划》的编制工作从2014年11月就启动了，是在总结评估“十二五”规划执行效果的基础上开展编制工作的。应该说“十二五”时期，非煤矿山安全生产开展了很多卓有成效的工作，到2015年底，非煤矿山事故起数、死亡人数已经连续12年实现“双下降”，保持了持续稳定好转的局面。但同时，我国非煤矿山企业仍旧数量多、规模小、本质安全水平差，制约我国非煤矿山安全生产水平提升的基本面没有根本改变。因此，我们需要解决四个方面的问题，一是落实企业主体责任仍未有效破解问题；二是遏制重特大事故的风险防控能力较低问题；三是非煤矿山安全监管队伍专业素质和技术有待提升问题；四是公众和社会组织参与机制还不完善问题。

进入“十三五”时期，非煤矿山安全生产也开始呈现出新的阶段性特征，需要我们有预见、早部署，调整相关的政策、采取合理的措施来适应这种变化。主要是四个方面，一是矿山行业转型升级过渡期内安全风险很大；二是长期不发生重特大事故麻痹松懈情绪正在滋长；三是新矿种和难采矿的开发对安全生产要求提高；四是全社会安全意识、法治意识的建设面临着长期而复杂的过程。

以上“十二五”尚未解决和“十三五”正在面临的问题，都是目前需要解决的非煤矿山安全生产的主要问题。

记：请您简要介绍下《规划》的编制思路和编制过程。

马：国家安全监管总局领导对科学谋划“十三五”时期的非煤矿山安全生产工作高度重视，副局长徐绍川亲自参加《规划》方案的全程讨论，并提出了很多具体的指导意见。在总局监管一司的组织下，《规划》编制组精心谋划，深入调研，集思广益，完成了编制工作。

整个编制过程主要有四个阶段：

一是通过对非煤矿山“十二五”规划执行情况进行专题评估，研究提出规划框架，制定规划顶层设计方案，确定规划编制原则、目标指标和工作重点。

二是通过在非煤矿山重点地区和大中小型矿山企业广泛开展《规划》编制工作调研，邀请非煤矿山行业领域专家学者专题座谈，开展对非煤矿山、海洋石油领域安全生产形势研判，形成专题研究报告，并提出《规划》编制基本思路。

三是紧紧围绕遏制非煤矿山重特大事故总目标，开展重点任务、重点项目和重大政策的可行性研究，编制了“头顶库”和采空区治理2项重点工程实施方案。

四是广泛征求各级安全监管部门、非煤矿山企业、国土资源部门及社会各界意见，并与《安全生产“十三五”规划》进行有效衔接。

记：请问，《规划》的主要内容由哪几部分组成？

马：《规划》包括4个部分。

第一部分，现状与形势。主要从“十二五”时期安全生产情况和“十三五”时期面临的机遇与挑战两个方面阐述非煤矿山安全生产面临的形势。

第二部分是《规划》的指导思想、基本原则和规划目标。

第三部分，主要任务。主要包括强化安全生产责任落实、强化非煤矿山安全生产依法治理、有效遏制非煤矿山重特大事故、强化非煤矿山安全生产支撑能力。

第四部分是《规划》实施的保障措施。

记：请问，《规划》的指导思想、基本原则和目标分别是什么？

马：《规划》的指导思想是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》精神，坚持“以人为本、安全发展”和红线意识，以防范和遏制重特大事故、减少较大事故为重点，以全面深化安全生产改革创新为动力，强化法治建设，实施科学监管，提升社会组织保障和公众参与，推动企业落实安全生产主体责任，建立完善安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，提升非煤矿山安全整体水平，持续降低事故总量和伤亡人数，为全面建成小康社会创造安全、稳定、可持续的矿业发展环境。

《规划》的基本原则有四条：一是坚守红线，安全发展；二是预防为主，源头管控；三是综合施策，系统治理；四是问题导向，精准施策。

《规划》的目标是：到2020年，非煤矿山法治建设得到全面加强，安全监管效能和信息化水平显著提升；淘汰关闭矿山6 000座，矿山企业规模化、机械化、标准化水平明显提高，从业人员安全素质普遍增强；采空区等重大事故隐患得到有效治理，消除“头顶库”危、险库。社会组织和公众参与机制日益完善。重特大事故得到有效遏制，较大事故继续减少，非煤矿山安全生产形势持续稳定好转。

为了量化目标的完成，《规划》设置了8项指标：一是为反映非煤矿山安全生产总体状况，设置从业人员千人死亡率、生产安全事故起数和死亡人数3项指标，到“十三五”末，这三项指标要分别下降10%。二是为有效遏制非煤矿山重特大事故，设置较大事故起数和死亡人数2项指标，到“十三五”末，这两项指标要分别下降15%。三是为反映重点工程的实施效果，设置淘汰关闭非煤矿山数量、“头顶库”病库数量和采空区治理总量3项指标。到“十三五”末，淘汰关闭非煤矿山数量为6 000座，“头顶库”病库数量下降40%，采空区治理总量为2 亿 m3。

记：社会各界普遍关注“到2020年，淘汰关闭矿山6 000座”这一规划目标。请问，“6 000座”这个数据界限是如何设定的？存在哪些问题的矿山将面临着被淘汰关闭的命运？

马：我国非煤矿山企业的数量和从业人员总体上是持续下降的，从“十五”末的10万多家，到“十一五”末的近8万家，到“十二五”末的近6万家，这也从数字上反映出了非煤矿山企业规模不断扩大、机械化水平不断提升、行业产业集中度不断提高的发展趋势。“十三五”期间，淘汰关闭矿山6 000座，是在综合考虑上述影响因素的前提下提出的。

目前我国很多省（区、市）都制定了部分矿种的最低准入标准，“十三五”期间，将继续以“去产能”和强化长期停产停建矿山安全监管为契机，推动主要矿种最小开采规模、最低服务年限准入标准落地，综合运用法律、经济、标准、行政等手段，按照“淘汰关闭一批、改造提升一批、整合做大一批”原则，进一步优化非煤矿业结构。

记：为确保《规划》中目标的实现，《规划》明确提出了哪些主要任务和重点工程？

马：主要任务有四个方面。

第一个方面，强化安全生产责任落实。一是通过加强人员资格管理、细化责任清单、开展安全标准化达标升级、矿山管理数字化、实测图纸电子化等措施，严格落实企业主体责任。二是围绕明确监管责任边界、强化监管效能考评、制定非煤矿山矿业权设置准则、改革创新海洋石油安全监管体制机制等措施，推动落实政府监管责任。

第二个方面，强化非煤矿山安全生产依法治理。一是通过制修订矿山井下和海洋石油开采特种设备、非煤矿山安全许可办法和《金属非金属矿山安全规程》，制定矿山危险性较大安全设备检测检验和尾矿库注销等制度，进一步完善法规标准制度体系。二是采取制定发布非煤矿山安全监管执法手册、严格落实执法计划、创新执法方式、强化复产复工检查验收等措施，进一步严格安全监管执法。三是通过严格监管执法人员便携式移动执法终端配备和使用、实施监管执法网络与矿山企业监测网络互联互通等措施，提升安全监管执法效能。

第三个方面，有效遏制非煤矿山重特大事故。一是围绕全面深入实施“双重预防”工作机制建设，提出健全安全风险公示警示和重大安全风险预警机制、建立互联网+隐患排查治理机制、制定矿山企业自查自改自报安全隐患标准等措施。二是重点实施采空区专项治理工程、尾矿库“头顶库”专项治理工程和高风险环节生命保护工程。三是针对非煤矿山可能发生中毒窒息、火灾、透水等十类主要事故，研究提出具体防范措施。四是围绕提升非煤矿山本质安全水平，提出严格矿种最小开采规模和最低服务年限准入标准、强制淘汰落后设备及工艺、加大示范矿山建设力度等措施。五是进一步深化以专家会诊监管、风险分级监管和微信助力监管为主要内容的“三项监管”工作机制。

第四个方面，强化非煤矿山安全生产支撑能力。一是围绕强化科技研发和成果转化，提出开展超大规模超深井金属矿山安全生产科研攻关、建设国家安全工程技术实验与研发基地非煤矿山实验基地、研发适用于小型地下矿山的机械设备等措施。二是围绕加强安全培训和宣传，提出出台非煤矿山安全文化工作指导意见，开办全国非煤矿山安全生产宣讲和矿工技术提升活动等措施。三是围绕强化应急救援和处置能力建设，提出建设非煤矿山事故救援实训演练基地、编制小矿山自救阶段应急指导意见等措施。四是围绕构建社会组织深度参与和监督机制，提出事故调查报告和技术报告同时公开、合法非煤矿山建设项目名单公开等措施。

记：请问，为了确保《规划》的实施，有哪些保障措施？

马：一是加强组织领导和工作协调，明确《规划》实施责任。二是建立完善安全投入保障机制和绩效考核体系，加强《规划》实施制度保障。三是建立健全《规划》实施情况的监测评估制度，完善《规划》实施监督机制，以适当方式向社会公布。

（马海涛，博士，中国安全生产科学研究院高级工程师，第五届国家安全生产专家组成员，安全生产“十三五”规划编制组成员，非煤矿山安全生产“十三五”规划编制组成员。）