生态环境损害“赔偿权利人”的解释论分析

刘巧儿

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），将生态环境损害赔偿权利人（以下简称“赔偿权利人”）范围从《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）规定的国务院授权的试点地方省级政府扩大至各省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府），开始在全国正式推行生态环境损害赔偿制度。然一贯行使行政权力的政府获得赔偿权利人资格后，其身份定位究竟是行政权力的拥有者与行使者还是普通的民事权利人？其在生态环境损害赔偿制度中所依循的是公法规则的安排还是自由意志的选择？这在理论中仍有较大争议。为此，本文拟在构建一种契合于赔偿权利人属性的解释框架基础上，尝试释明政府在生态环境损害赔偿制度中的身份地位及相应权责问题。

一、赔偿权利人的文本解读

现代生态文明法律制度的产生的初衷是为工业文明服务，保护生态环境的理念并非始终贯穿于法律制度产生与实施的始终，因此法律制度及法律实施在生态环境保护中难免存在缺位[1]。其缺位表现之一即为当前我国环境行政执法仅及于对污染环境、破坏生态行为本身的处罚，其效力尚未及于对生态环境损害的修复与救济。生态环境具有公共性，是社会公众的共同财产，故生态环境不宜成为权利客体，生态环境受到损害时，私人无从主张生态环境损害赔偿请求权。但是生态环境以自然资源为载体，自然资源属于国家所有，国务院代表国家行使自然资源所有权，这就为行政机关介入生态环境损害赔偿提供了正当性与合法性，不过宪法与法律并未明确自然资源及其构成的生态环境受到损害时，国务院可采取何种救济途径。上述情形共同决定了生态环境损害修复与救济的权利主体长期处于缺位状态，此种状态导致生态环境保护陷入“企业污染、政府买单”的困局。因此法律有必要重整制度设计，弥补生态环境损害赔偿权利主体缺位的状态，生态环境损害赔偿制度的产生正是回应了此种现实需求。

《改革方案》规定生态环境受到损害时，国务院授权省级政府、市地级政府作为本行政区域内的赔偿权利人，赔偿权利人可以生态环境损害赔偿磋商的方式要求生态环境损害赔偿义务人（以下简称“赔偿义务人”）修复与救济生态环境损害，磋商未达成一致时，赔偿权利人可提起生态环境损害赔偿诉讼。“赔偿权利人”的表达及“磋商”与“诉讼”的制度设计为赔偿权利人蒙上了私法面纱，然而政府作为行政权力的享有者与执行者，其行为与行政权力保有天然亲和性，生态环境损害的修复与救济同时聚合了私权利的行使与公权力运行，使得赔偿权利人的法律属性呈现迷离难辨的状态。

二、 赔偿权利人的私法解释、源流及反思

（一）赔偿权利人私法解释及源流

理论界认为生态环境损害赔偿诉讼属民事诉讼，生态环境损害赔偿磋商系民事磋商，生态环境损害赔偿协议是平等民事主体间意思表示一致达成的民事合同[2]。依此解释路径，政府作为赔偿权利人时是“褪去公权外衣，换上民事便服”的私法主体，即政府在生态环境损害赔偿磋商及生态环境损害赔偿诉讼中，不是行使行政权力的行政机关，而是行使损害赔偿请求权的民事权利人。赔偿权利人与赔偿义务人同为法律地位平等的民事主体，双方通过行使民事权利，履行民事义务，达成赔偿生态环境损害之目的。

理论界对赔偿权利人的解释路径得到了实务部门的支持，环保部认为“赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定”[3]。此种观点在试点省份的生态环境损害赔偿试点实践中同样得到印证，如贵州省贵阳开磷化肥公司息烽大鹰田废渣倾倒案中，环保厅系赔偿权利人，化肥公司、劳务公司系赔偿义务人，双方作为平等民事主体通过生态环境损害赔偿磋商达成生态环境损害赔偿协议。

理论界与实务界对于赔偿权利人单一私法属性的解释有其理论成因。第一，《试点方案》规定，生态环境损害赔偿磋商与生态环境损害赔偿诉讼是修复与救济生态环境损害的任择程序，即磋商或诉讼的选择依赔偿权利人的自由意志决定。《改革方案》虽否定了赔偿权利人自由意志的选择，将磋商规定为诉讼的前置程序，但《改革方案》依然沿用了《试点方案》中“损害赔偿”、“权利人”、“义务人”、“生态环境损害赔偿民事诉讼”、“生态环境损害赔偿民事案件”等词语表达，并规定赔偿权利人与赔偿义务人可申请法院依民事调解协议司法确认程序对生态环境损害赔偿协议进行司法确认。上述颇具私法属性的规范表达和制度设计，似乎印证了官方对赔偿权利人等同于民事权利人的认可，加深了理论界对赔偿权利人法律属性的误读。第二，《环境保护法》第64条将“污染环境和破坏生态造成的损害”的救济引致向《侵权责任法》，然而《环境保护法》并未区分该损害究竟是人身、财产权益的损害还是生态环境本身的损害，故有论者认为侵权责任的救济模式可以同时适用于污染环境、破坏生态造成的人身、财产权益损害及生态环境损害的救济。第三，私法论者认为自然资源属于国家所有，国务院代表国家行使自然资源所有权，自然资源及其构成的生态环境受到损害时，国务院得代表国家主张侵权损害赔偿请求权。国务院授权省级政府、市地级政府作为本行政区域内的赔偿权利人，即是委托省级政府、市地级政府代为行使其侵权损害赔偿请求权，省级、市地级政府指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作，亦属民事委托。对自然资源国家所有权性质的误判及《侵权责任法》第64条的误读导致理论界将侵权责任适用于生态环境损害的修复与救济，对侵权损害赔偿的不当引用进一步误导了赔偿权利人法律属性的解读。

（二）赔偿权利人私法解释的理论反思

作为赔偿权利人的政府较一般民事权利人更具复杂性，单一的私法解释论无法揭示赔偿权利人的完整构造。私法解释路径对赔偿权利人法律属性的错误解读主要源于对《改革方案》中词义表达的误读，以及将赔偿权利人之“损害赔偿请求权”简单等同于“民事损害赔偿请求权”而将侵权责任救济模式不当适用于生态环境损害修复与救济中。

1.赔偿权利人文义解释的误读

赔偿权利人的私法解释路径受到《试点方案》、《改革方案》中颇具私法色彩的文字表述误导，将作为赔偿权利人的将政府与私法上的侵权损害赔偿权利人等同视之。环境行政执法的应然结果是预防生态环境损害，保障生态环境处于适宜人类生存繁衍与经济社会发展的良好状态，生态环境损害的发生表明政府环境管理职责的履行未达致其应有之结果。此时政府应继续履行其未尽之责，与赔偿义务人开展生态环境损害赔偿磋商以实现修复与赔偿生态环境损害之公行政任务。如该任务达成，则生态环境损害赔偿程序即告终结；如该任务未达成，则政府可作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，诉诸司法手段修复与救济生态环境损害。生态环境损害赔偿制度系政府履行修复与救济生态环境损害之法定职责的现实需求，是政府环境行政的延伸，赔偿权利人的角色设计是政府实现其法定职责的手段，而并非赋予政府与民事权利人相同的侵权损害赔偿请求权主体地位。因此赔偿权利人的私法解释路径实际上将赔偿权利人与环境行政执法、生态环境损害赔偿制度及政府的环境保护职责彻底割裂，忽略了政府处于生态环境损害赔偿制度中且行使行政权力、承担环境责任，是“只见手段未见目的”的一叶障目式的解释论扭曲。

2.赔偿权利人“损害赔偿请求权”法律性质的误判

赔偿权利人之生态环境损害赔偿请求权与民事权利人之侵权损害赔偿请求权的混同，是赔偿权利人身份误读的根源所在。然而，赔偿权利人与民事权利人所受之损害、产生赔偿请求权的基础权利及其可要求的责任承担方式皆存在本质区别，二者不能等同视之。因此明确赔偿权利人与民事权利人之损害赔偿请求权之区别，是反思与检讨赔偿权利人私法解释的基础与前提。

第一，赔偿权利人所受损害区别与民事权利人所受损害。于民法体系中观之，有损害既有赔偿，无损害既无责任，损害是否存在及其大小是权利人之损害赔偿请求是否成立的核心要件。作为侵权损害赔偿责任的前提，损害“系指权利或利益受损害时发生之不利益。易言之，损害发生前之状态，与损害发生后之情形，而相比较，被害人所受之不利益，即为损害之所在”[4]。民法上主要从利益总量是否减损的角度观察损害是否存在及其大小，以此视角观之，受害人所遭受的损害系指“其因某项特定损害事实的发生失去了一定的利益，事实发生后的利益状态与事实发生前的利益状态的差额，即是受害人所遭受的损害”[5]。以受害人利益总量的减损观察受害人所受之损害，需先适用一种统一标准将繁杂多样的利益状态进行量化统计，在传统民法上，充当这一标准的通常即是货币，因此损害既是受害人利益总量的金钱价值的减损[6]。 然而据《生态损害鉴定评估技术指南总纲》的规定，观察生态环境损害是否存在及其大小的量化标准系“生态环境基线”，“对比受损生态环境状况与基线的差异，确定生态环境损害的范围和程度”，换言之，环境要素、自然资源要素及其构成的生态系统相对于生态环境基线发生不利改变及服务功能退化时，即为存在生态环境损害，此不利改变及功能退化的程度即为损害的大小。“采自然恢复或者人工恢复措施，使受损的生态环境及其生态系统服务恢复至基线水平”即为受损生态环境基本恢复。生态环境基线系指“污染环境、破坏生态行为未发生时，评估区域内生态环境及其生态系统服务的状态”，生态环境量化统计的标准与传统民法上的金钱价值存在较大差别，将生态损害纳入民法所谓之损害的范畴，是否会引起民法体系的混乱，有待思考。

第二，民事权利人主张损害赔偿所依据的基础权利区别于赔偿权利人。人身权、财产权等私法权益是侵权损害赔偿请求权的基础权利，《侵权责任法》第2条所述之权益受到不法侵害时，被侵权人得依《侵权责任法》向侵权人主张侵权损害赔偿请求权。生态环境受到损害时，赔偿权利人可向赔偿义务人主张生态环境损害赔偿，然而生态环境具有整体性、非排他性及享有主体不特定性的特征，其上承载的是当代人及后代人的公共利益，生态环境公益的救济不能简单套用侵权责任的救济模式。本文认为，赔偿权利人的生态环境损害赔偿主张可从公法规范中寻求合法性支持。宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”，政府作为国家权力的执行机关，直接产生履行国家义务的行政职责，政府此项行政职责从《环境保护法》第6条第2款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”亦可窥知一二。保障生态环境处于良好状态并在生态环境受到损害时将之修复至良好状态系政府的法定职责，从权责对等的角度出发，政府即应享有将受损生态环境恢复至良好状态的相应行政权力。因此，修复与救济生态环境损害是政府的法定职责，赔偿权利人主张生态环境损害赔偿并非政府作为“权利人”行使其“民事权利”，而是政府作为“行政机关”行使其“环境与资源管理权力”，该权力来源于宪法和法律的授予。

第三，民事权利人可主张的损害赔偿责任承担方式区别于赔偿权利人。依《侵权责任法》规定，民事权利人可要求侵权人适用“停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；赔偿损失；赔礼道歉；消除影响、恢复名誉”等方式填补其所受之损害。依《改革方案》规定，修复与赔偿生态环境损害的方式系赔偿权利人可向赔偿义务人要求生态环境损害赔偿，生态环境损害赔偿的范围包括“清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。”上述合理费用的赔偿请求显然不属于 “停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉”等民事责任承担方式的范畴，其是否属于“恢复原状与赔偿损失”的范畴亦有待分析。

民法上的损害赔偿首先适用恢复原状，被侵权人财产无法恢复原状时，才得适用金钱赔偿。传统民法上，恢复原状的费用请求仍然属于恢复原状的评价范畴，此种请求旨在恢复被侵权人财产的原状，恢复被侵权人利益的圆满状态[7]。金钱赔偿系财产无法恢复原状时，用以弥补被侵权人的法益价值差额。清除污染、生态环境修复、生态环境修复期间服务功能的损失等费用请求旨在修复受损生态环境，而非是在生态环境无法修复时弥补赔偿权利人的生态环境公共利益的价值差额，因此与恢复原状费用请求系恢复原状的替代方式相同，清除污染、生态环境修复、生态环境修复期间服务功能的损失等费用请求实际上即为修复生态环境的替代方式。《改革方案》提出的“促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复”、“生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复”的生态环境损害赔偿制度改革的原则亦是对此种认知解释的肯定。由于修复生态环境与民法上的恢复原状在救济对象、修复标准和救济方式明显不同，故清除污染、生态环境修复、生态环境修复期间服务功能的损失等费用请求无法归入恢复原状的范畴[8]。“生态环境功能永久性损害造成的损失”是在生态环境服务功能无法修复的情况下对生态环境损害进行的金钱赔偿，但生态环境损害无法归入民法谓之的损害，故该赔偿是对生态环境损害的货币赔偿，但亦不属于民法上的“赔偿损失”的范畴。最后，赔偿权利人支出的“生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用”不属于民法上“损害”的范畴，本文认为赔偿义务人赔偿“生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用”并非生态环境损害赔偿责任的承担方式，该规定类似于民事诉讼中由败诉方负担诉讼费用的制度设计。

至此可以看出，虽然生态环境损害赔偿权利人与民法上的侵权损害赔偿权利人都使用了“损害赔偿权利人”一词，但“损害”、“赔偿”、“权利”的真正涵义皆相去甚远，生态环境损害赔偿制度下的赔偿权利人不能等同于私法上的赔偿权利人，生态环境损害赔偿请求权的行使亦不能直接引用民法上侵权损害赔偿请求权的框架。赔偿权利人的私法解释已然不通，能否从公法抑或公私法结合的角度解释赔偿权利人的法律属性，为政府担任生态环境损害赔偿权利人提供合理性与合法性支持是生态环境损害赔偿制度改革的核心问题。

三、双阶构造：赔偿权利人解释论机理

如前所述，赔偿权利人的私法解释是根据《试点方案》文本表达进行的盲人摸象式的片面解释，亦是对侵权损害赔偿的误读。生态环境保护需要将现存立法成果融构于社会主体、行政机关、司法机关的生态环境保护实践中,赔偿权利人法律性质的复杂性在于需要理解行政机关的生态环境保护实践同时体现公私主体的法律身份与权义结构的衡平[9]，即需要明确行政机关作为生态环境保护实践中的主导力量行使环境行政权力的合法性，同时又要兼顾行政机关作为民事权利人主张损害赔偿请求权的正当性。本文主张的赔偿权利人双阶构造的解释路径，立足于环境保护行政主管部门之环境行政权力与生态环境损害赔偿请求权相结合的分析进路，以现代环境行政执法的民主性为背景，以期相对合理的解释赔偿权利人的法律机理。

（一）赔偿权利人双阶构造的理论与实践基础

生态环境损害赔偿的特殊性在于其涉及公共利益、个人利益、当代人利益、后代人利益等多重利益关系，在现代环境法律秩序中，生态环境和环境公共利益的保护绝非某一个部门法可以独立完成的任务，单纯依靠公法手段或者私法手段救济生态环境损害皆略显单薄，生态环境损害救济和环境公共利益保护应当突破公法与私法的藩篱，在复合视角下寻求法律进路。于此，本文拟借鉴现代行政法上双阶理论的法律机理解释赔偿权利人的法律构造。

1.双阶理论：赔偿权利人双阶构造的理论基础

双阶理论最早由德国学者伊普森提出，用以解决政府向私人提供补贴所引发争议的法律救济问题。在“双阶理论”下，政府向私人提供补贴的过程被割裂为前后两个性质不同的阶段：第一个阶段是决定阶段即前阶公法阶段，于此阶段国家决定是否向私人提供补贴，此阶段中的政府行为被视为公法行为，受到一般公法原理的约束；第二个阶段是履行阶段即后阶私法阶段，于此阶段国家以借贷的形式向私人提供补贴，此阶段中政府与被补贴人之间的关系被视为私法借贷关系，受到私法约束[10]。双阶理论的产生立足于行政形式选择自由，行政形式选择自由包括行政组织形式选择自由与行政行为形式选择自由两种表现形式。行政组织形式选择自由系指具有工具性格的行政组织的目的是完成行政任务保障人民的合法权益，在法律无明文规定或未禁止的情况下，行政机关可以自行决定以公法形式或私法形式组织行政组织完成行政任务[11]。行政行为形式选择自由系指行政机关为了适当地履行公行政之任务，达成公行政目的，得以选取适当之行政行为，甚至也可以在法律所容许之范围内选择不同法律属性的法律行为[12]。换言之，行政除了可能选择单一的（公法或私法）法律行为，完成行政任务之外，甚至于有可能分别采取不同的行为形式，去形成一个复杂而形式上看似多阶层的法律关系。于此背景下，双阶理论得以形成，以尝试解决同个法律关系中公法与私法交错衍生的法律问题。

不过，双阶理论并非同时提出一个前阶公法+后阶私法的公设（虽然理论提出时适用的案例如此），前阶公法+后阶私法的组合只是双阶关系的一种可能搭配。此外，双阶理论虽名之为双阶，但是其思考模式，运用在三阶或更多阶的法律关系上，应该也是可能的[13]。换言之，双阶理论只是提供了一种思考模式，而非前阶公法+后阶私法的固定双阶组合，从理论层面上，公法行为+私法行为、公法行为+公法行为，甚或公法行为+私法行为+公法行为等多阶构造亦属可能。作为行政形式选择自由理论典型表现的双阶理论使得政府运用多个不同性质的法律行为达成公行政任务成为可能，这对本文解释赔偿权利人的法律构造具有重大借鉴意义。

2.行政机关权利人与监管者双重身份交织：赔偿权利人双阶构造的实践基础

环境问题在私法秩序下产生即表明私法对于环境保护的无力，因此环境问题的解决不得不求助于国家公权力手段。但遏制环境污染和生态破坏的环境保护法又必须限制绝对所有权和完全的契约自由、确立环境保护费用的负担原则和公平的受害人救济原则等传统公法领域所不应涉及的问题，环境资源法与环境行政执法本身即是公法与私法交错的产物[14]。环境问题的解决需要正确把握公法与私法的本质特征，充分利用各自优点并弥补各自不足，构建公私法“交互性支持系统”，优化法律实施效果，最大程度实现生态环境公益。

在公法与私法从对抗走向合作，环境行政民主化的背景下，政府于环境资源保护领域中双重身份的混同，并非罕见。首先，自然资源国家所有权双阶构造借鉴了“双阶理论”的法律构造，自然资源之上呈现公权力与私权利的交错，一方面国家可依自然资源所有权在宪法层面的公权性质享有干预和管理自然资源利用的公权力，另一方面依自然资源所有权在私法规范中的民事权利属性而受到私法保护。因此，国家在自然资源领域时常呈现管理者与所有人的混同[15]。其次，我国现行环境资源领域的法律规范为政府双重身份混同提供了实践基础。譬如，《土地管理法》第2条明确了国家作为土地资源所有权人的民事权利，该法第5条第1款同时规定了国务院代表国家行使土地所有权所享有的管理与监督土地的行政权力。再如，《海域使用法》第3条与第7条分别确立了国家作为海域资源所有权人的民法权利，及国务院代表国家作为资源管理者享有的行政权力。由此可见，在环境资源领域的法律规范中，公权力与私权利的交错并非罕见，国家与政府身兼管理者与所有人的双重角色亦属常态。

（二）赔偿权利人双阶构造的实现

1.生态环境损害赔偿磋商：以“公权”运行达成“公权”任务

现代环境治理背景下，环境行政执法逐渐突破 “命令-服从”式官权行政，行政指导、行政合同、协商行政等体现民主性与非强制性的单纯高权行政得到广泛运用，生态环境损害赔偿磋商即明显具有单纯高权行政特征。“磋商”一词带有平等协商之色彩，政府于生态环境损害赔偿磋商中改变命令式环境治理手段，给予赔偿义务人充分话语权，双方在公私利益博弈的基础上达成生态环境损害赔偿协议，以期达成救济与修复生态环境损害之目标。然而，环境公共利益的不可任意处置性及行政权力在生态环境损害赔偿磋商过程中的主导地位决定了生态环境损害赔偿磋商区别于平等主体之间的意思自治，行政机关在环境行政执法过程中发现生态环境损害赔偿线索始得启动生态环境损害赔偿磋商制度，行政机关在依托其环境行政权力调查取证、组织鉴定评估的基础上开展磋商。行政权力贯穿生态环境损害赔偿制度的全过程，生态环境损害赔偿磋商是行政机关及其行政权力主导下的磋商。于此，生态环境损害赔偿磋商是一种单纯高权行政手段，且属协商行政的范畴，即环境行政主管部门在环境行政执法过程中，与赔偿义务人、社会公众等进行信息交流、协商谈判、利益博弈等，并以采取环境监察、现场检查、行政命令、行政强制等手段为补充，促成环境公共利益与经济利益的协调，以实现救济与恢复受损生态环境的行政目的，履行环境监管职责[16]。

总体而言，生态环境损害磋商虽带有一定的私法色彩，但实质上仍为政府的公权力行为，行政机关虽名为赔偿权利人，但仍是代表与行使行政权力的公权力机关，并在生态环境损害赔偿磋商制度中占主导地位，赔偿义务人虽在一定程度上可表达其利益诉求并与行政机关互有妥协退让，但赔偿义务人与赔偿权利人仍处于行政法律关系中，赔偿义务人始终扮演行政相对方的角色。生态环境损害赔偿磋商是政府基于其行政形式选择自由首先选择以协商行政实现其救济和修复受损生态环境的行政任务，于此阶段中的磋商行为是公法行为，受到公法原理的约束，为此磋商行为的赔偿权利人是行使公权力的行政机关，故行使公权力的行政机关系赔偿权利人法律构造的前阶公法构造。

2.生态环境损害赔偿诉讼：以“私权”形式达成“公行政”任务

如通过生态环境损害赔偿磋商即可达成救济与修复受损生态环境之公行政任务，则政府的环境监管职责得以履行，环境公共利益得以救济，生态环境损害赔偿程序即告终结；如通过生态环境损害赔偿磋商未能达成该公行政任务，则政府即应选择其他行政行为形式救济与恢复受损生态环境，于生态环境损害赔偿制度中，该其他行政行为形式被认定为由政府作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼。生态环境损害赔偿诉讼的产生系政府达成救济与修复生态环境损害之行政任务的现实需求，赔偿权利人的角色设计是政府达成其行政任务的手段。虽然在形式上，生态环境损害赔偿诉讼是民事诉讼，政府是此民事诉讼中的原告，然实质上生态环境损害赔偿诉讼是政府在磋商无果的情况下，基于其行政形式选择自由选择以提起诉讼的方式达成救济与恢复受损生态环境的公行政任务。于此阶段中政府所为的诉讼行为是私法行为，受到私法规范的约束，为此诉讼行为的行政机关是民事诉讼中的原告，故民事权利人系赔偿权利人法律构造的后阶私法构造。

四、结语

《改革方案》中颇具私法色彩的词语表达的误导，加之侵权责任救济模式的不当引用及对自然资源国家所有权法律性质的误判，加深了私法论者对赔偿权利人法律属性的误读。生态环境损害赔偿制度的产生是政府实现修复与救济生态环境损害之公行政任务的现实需求，生态环境损害赔偿请求权与民事权利人的侵权损害赔偿请求权之法律属性存在明显区别，处于生态环境损害赔偿制度中的赔偿权利人行使损害赔偿请求权只是实现其公行政任务之手段。以双阶理论的视角分析，作为生态环境损害赔偿权利人的政府集中体现了“前阶公法+后阶私法”即“行政机关+民事权利人”的法律构造：基于行政形式选择自由理由，生态环境损害发生后，政府可以选择通过生态环境损害赔偿磋商达成其救济与修复受损生态环境的公行政任务，此磋商行为系行政行为，为此行为的行政机关系行使行政权力的公权力机关，此为赔偿权利人的前阶公法构造。如磋商不成，政府可以选择提起生态环境损害赔偿诉讼达成其公行政任务，此赔偿诉讼系民事诉讼，为此行为的行政机关系行使起诉权与求偿权的民事主体，此为赔偿权利人的后阶私法构造。总之，无论是以公权力机关的身份提起生态环境损害赔偿磋商抑或以民事主体的身份提起生态环境损害赔偿诉讼，皆是政府基于其行政形式选择自由做出的达成其公行政任务的选择，保护生态环境的行政目的贯穿于环境行政执法、生态环境损害赔偿磋商及生态环境损害赔偿诉讼的始终，生态环境损害赔偿制度不过是政府环境行政执法的延伸。