刍议PPP模式的经济法性质

曾秀伟

【摘 要】在经济“新常态”和深化改革的背景下，全新的发展特征为PPP模式的推广提供了广阔的空间，PPP模式成为基础设施建设投融资改革的重要方向。本文旨在結合相关政策文件和行政性规章，探PPP法律制度的经济法属性，并根据PPP模式的阶段风险研究，提出相应对策和立法建议。

【关键词】PPP模式；经济法；性质

在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。

一、PPP模式的相关概述

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用PPP合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义[1]。

二、我国PPP模式的发展现状

BOT是我国较早采用的一种PPP融资方式。它的基本融资思路是通过赋予私人部门特许权，以获得公共产品和基础设施的融资建造，运营和维护的权利，合同期限届满后由政府取得项目产权。我国自上世纪80年代开始在电厂、高速公路等领域相继实施以BOT为主的融资方式。例如，1988年深圳沙角B电厂是我国第一个BOT模式的PPP项目，采取中外合作经营方式兴建； 1995年福建泉州刺桐大桥则是我国第一个私人部门投资兴建的项目[2]。

三、PPP公共性及其经济法性质分析

（一）PPP法律性质学说综述

关于PPP法律性质的争论一直存在，因为我国现阶段PPP模式表现形式以特许经营协议为主，所以笔者就以此为例，进行其法律性质的浅析。一种观点认为，该协议是行政合同。该观点认为，行政法调整的主体是行政主体（ 主要是行政机关） 和行政相对人（ 私人部门） ，政府与私人部门在法律地位上是不平等的，政府在私人部门享有经营权期间内对PPP项目享有监督和控制权，是出于公共利益和国家政策的角度，进行宏观调控。2015年4月27日，根据最高人民法院公布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11 条的规定，政府特许经营协议被列为了行政协议，这是立法明确在行政法范围内解决对PPP 特许经营模式进行救济[3]。

另一种观点认为，PPP法律制度应该被纳入民法范畴，政府与私人部门签订合同的根本目的在于合作共赢，政府以市场主体的角度参与而订立合同，应该在《合同法》项下进行调整和救济。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第22条规定： “项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。”另外，《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》也规定其应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同。

笔者看来，以上两种学说之争的原因主要有两点。一方面，局限于传统的公法与私法二元立法模式中。随着市场经济的发展，已经出现了诸多跨越法律部门的综合性法律，经济法就是兼具公法与私法性质的法律。所以，传统的公私法二元立法模式根本不足以适应PPP复合性法律性质的内在要求。另一方面，混淆PPP立法基点在于保护公益，还是保护私益，当公益与私益发生矛盾时，优先保护谁的利益。

（二）PPP的公共性及其经济法分析

在PPP实施阶段，政府始终要以公共利益为立足点，私人部门不论是建设开发，还是营运维护，都会受到政府的有效监督和调控，公益性在该法律制度下绝对占优。因此笔者赞同PPP法律制度属于经济法范畴。2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（ 以下简称《指导意见》） ，是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》专章论述政府和社会资本合作模式（ PPP模式） 以来，我国首次从国务院层面，以转发部、委、行的文件形式进一步明确与规范了PPP模式。

该《指导意见》对PPP项目明确定义，即政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作任务，私人部门通过使用者付费及必要的政府付费获得合理的投资回报； 政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

四、结语

总的来说，PPP制度有效解决政府财政压力，同时吸收社会资本，促进经济建设，改善民生，得到了政府的大力推广，然而其中不乏失败案例。因此我们需要总结经验教训，在法律层面尤其要加快立法进程，统一立法并进行具体规则和制度的设计。

参考文献：

[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78-89.

[2]黄腾，柯永建，李湛湛，等.中外PPP模式的政府管理比较分析[J].项目管理技术，2016（1）：9-13.

[3]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）：82-95.endprint