21世纪海上丝绸之路下的海上通道安全问题研究

张恩恩

【摘 要】建设海洋强国和推动“一带一路”建设的关键性之一在于海上通道的顺畅。其中，我国的海上通道安全和国际海上通道安全、传统的海上安全和非传统海上安全在海上丝绸之路进程中都面临着来自多方的多种安全威胁。对此，除了坚定不移的加强海洋强国建设和国际合作外，中国还应当重视岛礁和港口建设的战略支点作用以及海军的海外军事存在及护航行动，从而助力21世纪海上丝绸之路建设。

【关键词】“一带一路”；海上通道；非传统安全；港口建设；岛礁

一、“一带一路”战略

（一）“一带一路”战略的提出与进程

“一带一路”指“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，是中国为推动经济全球化深入发展而提出的国际区域经济合作新模式。其核心目标是促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。[i] 自习近平主席2013年9月7日在哈萨克斯坦提出共建“丝绸之路经济带”以及同年10月3日在印度尼西亚提出共同打造“21世纪海上丝绸之路”以来，国内外各界积极响应，一带一路战略稳步推进。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），提出以“五通”[ii]为主要内容，坚持共商、共建、共享原则，积极推动“一带一路”建设。[iii] 《愿景与行动》的发布标志着对中国发展将产生历史性影响的“一带一路”战略进入全面推进建设阶段。

2017年6月20日，国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》（以下简称《设想》）。这是自2015年3月28日发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》以来，中国政府首次就推进“一带一路”建设海上合作提出中国方案，也是“一带一路”国际合作高峰论坛的领导人成果之一。[iv]此设想专为海上合作而构建，其目的是“进一步与沿线国加强战略对接与共同行动，推动建立全方位、多层次、宽领域的蓝色伙伴关系，保护和可持续利用海洋和海洋资源，实现人海和谐、共同发展，共同增进海洋福祉，共筑和繁荣21世纪海上丝绸之路”，以此看来国家层面对一带一路在海上的建设重视程度加深，也提出了更高的目标。《设想》的提出与党的十八大报告提出的“建设海洋强国”战略的实质具有重合的部分，其最根本的目的均是为了维护我国的国家利益，为我国的经济建设提供新的动能，实现中华民族的伟大复兴。至此，21世纪海上丝绸之路建设迎来了新的发展阶段。

（二）21世纪海上丝绸之路建设与海上通道安全

海上丝绸之路的开通和开拓，最重要的是确保海上通道的安全通畅。在《愿景与行动》中“五通”之一的设施联通对运输通道安全也做了具体地规定。中国已成为全球第一大贸易国，经过海上丝绸之路进口的原油占中国进口原油总量的66%。[v]2003年～2011年我国外贸货物港口吞吐量占全球海运贸易量的比重平均超过20%。此外，2017年1月至8月，我国沿海港口吞吐量共计578392万吨，其中外贸货物吞吐量为239443万吨，占沿海港口吞吐量的41%。[vi]以广东为例，广东作为对外贸易大省，进出口贸易总额占全国的29.4%，全省外贸进出口货物的90%通过港口运输，能源、原材料等大宗散货进口的95%通过港口完成。由此，海上通道对于“21世纪海上丝绸之路”的顺利运行具有举足轻重的作用。海上丝绸之路包括西向和南向两条线路，而这两个方向的航线也是中国海上运输至关重要的战略通道，是中国能源外贸进出口货物的、生命线，是优先重点发展的战略通道。这些航线必经海上丝绸之路上的霍尔木兹海峡、马六甲海峡、南海通道等咽喉要道。[vii]由此可见，保障海上丝绸之路中的通道安全在“21世纪海上丝绸之路”建设中居于极其重要的战略地位。也就是说，21世纪海上丝绸之路的安全议程本质上就是海上通道安全问题，其核心是重视维护海洋秩序，化解各种纷争，保证海洋航线畅通无阻。

二、海上通道的传统安全与非传统安全

（一）海权与海上通道安全

在《海权论》中，马汉认为控制海洋的军事力量只是海权内涵的一个方面，其必然还包括这种军事力量下的贸易和海运等其他方面。[viii]海上通道之所以具有重大的经济、安全等战略价值，是因为随着全球化的推进，海上通道作为一个纽带和桥梁，承托着世界上多数国家间的贸易往来，也必然关系到诸国重大利益。[ix]根据马汉对海权的定义，军事舰队以平时贸易和海运的存在为前提，即没有贸易和海运就没有军事舰队，而贸易和海运又是关涉到海上通道安全，由此看来，海上通道安全和海权也是互相依存的关系。有学者指出海权实际上就等同于海上通道安全。[x]也有学者认为，海权与海上通道密切相关，比如外向型的经济使海上通道的地位上升，这必然需要强大的海权去维护。[xi]所以中国要发展外向型经济，加深对外交往程度，就必须发展海权，保障海上通道畅通。具体到本文而言，21世纪海上丝绸之路的建设必须以海权和海上通道安全为前提。

（二）国际海上通道与我国海上通道

海上通道可以从国际海上通道和本国海上通道两方面来探讨。上文所述海上通道的定义主要是说国际海上通道，而本国海上通道则是指连接本国和其主要贸易国之间的战略通道。

首先，国际海上通道中与我国21世纪海上丝绸之路密切相关的多是海峽战略通道，即大多数海上航线的必经之地和诸多利益的交汇之处，如马六甲海峡、霍尔木兹海峡、直布罗陀海峡、苏伊士运河、巴拿马运河等。这些海峡作为海上的咽喉要道，是海上贸易通畅与否的关键，一旦此处遭遇海盗或者其他国家军事力量的干涉，对于海上贸易运输而言是毁灭性的打击。而我国21世纪海上丝绸之路中一条非常重要的战略要道：南地中海—苏伊士湾—中国这一货运线路完全有可能面临这一海上通道安全的威胁。备受屈辱的“银河号”案就是一个典型的案例。此案实际上是美国以中国“银河号”货轮向伊朗运输制造化学武器的原料为借口，对我国对外贸易进行干涉。在今天看来，尽管我国综合国力有了很大的提升，但是我们也应该清楚地认识到，“21世界海上丝绸之路”是涉及60多个国家，贯通太平洋、印度洋和大西洋三大洋的世界级项目，将来也会联系南北美洲和北冰洋，其所涉及的地域之广，必然会面临多方面的海上通道安全威胁。

其次是我国的主要海上通道。与“21世纪海上丝绸之路”相关的是南出海口，也是中国与其周边国家关系最为紧张的地区。出南海后的马六甲海峡，是中国与西方进行海上贸易的生命要塞。素来有“东方的直布罗陀”的马六甲海峡是全球最繁忙的海上通道之一，也是世界上为数不多的一个重要的石油运输要道，据统计，中国在国外进口的原油中有65%要经过此地，而日本对此通道的依赖程度更高，达到90%以上。虽然有人提出用其他通道来缓和马六甲海峡趋于饱和的运输能力，但是无论从经济上还是效率上，其地位是难以被替代的，所以马六甲海峡也成为海运大国关注的焦点。[xii]

（三）海上通道的传统安全与非传统安全

非传统安全的概念并没有被清晰的界定。当前世界上对海上通道安全构成较大威胁的是海盗和恐怖主义。海上丝绸之路的顺利推进必然要借助便利的海上交通，也必然要借助各大海峡的优势取得利润的最大化。而这些海峡，比如马六甲海峡，由于此地区沿岸经济较为落后且地势有利于海盗作案和逃逸，所以成为海盗泛滥的重灾区，而这里又是“21世纪海上丝绸之路”的必经之地，这也是构建和推进海上丝绸之路过程中不得不考虑的现实问题。对于海上恐怖主义，则主要集中在印度尼西亚、菲律宾和马来西亚等国家。海上恐怖主义对海上通道安全的威胁进而不利于推进“21世纪海上丝绸之路”的表现形式主要有以下几个方面：一是适用大规模杀伤性武器；二是在劫船后向利益相关国提出政治要求；三是在战略要塞制造麻烦，造成恐慌。海盗较倾向于对财务的掠夺，而海上恐怖主义除谋财外，对海上船员等人身安全则更是一种严重得威胁，一旦出现恐怖袭击，其产生的影响较海盗行为也更加恶劣。

而对于“21世纪海上丝绸之路”下的传统安全而言，其主要体现在以下两点：第一，大国对某战略通道或海域的介入；以南海通道安全为例，影响我国南海通道安全的传统安全的主要因素是以为美国为首的大国的介入，如日本、印度等。究其原因，不过是既保障本国的海上安全，也能保障其盟友的海上安全，还能遏制和打压竞争对手在海上的崛起和挑战。而我国正是所谓的对手，在中国主导的“一带一路”战略下，我们更应该提防这种传统安全威胁。第二，历史上的原因导致的战略通道争夺问题，如对马六甲海峡控制权的争夺。[xiii]随着国际法的进步，国家在国际上承担的责任和义务也愈来愈重，各国之间的矛盾也往往采取非武力的方式进行解决，因此对海上通道安全的传统安全威胁越来越少，其较之于非传统安全也处于较为容易掌控的范围之内。

三、保障海上通道安全的策略思考

（一）中国应努力成为海洋强国

正如马汉在《海权论》中所述，海权与平时贸易和海运相互依存，要想稳步推进21世纪海上丝绸之路造福沿线国家，作为该战略的倡议国和“领头羊”，建设海洋强国不仅是我国自身发展的需要，也是保障海上丝绸之路畅通的必然要求。建国以来，我国对海洋的重视程度逐渐提高，尤其是近些年来，国家更是建设海洋强国作为一种国家战略写入了十八大报告，《中华人民共喝过海洋环境保护法》、《中华人民共和国海岛保护法》等一系列涉海法律法规的出台，更是为建设海洋强国提供了法律支撑。尽管如此，由于我国在海洋领域的发展较之于西方国家起点较晚，诸如海洋秩序的建设之类的活动参与度还不是很高，因此必须逐步追赶。

（二）岛礁和港口建设的战略支点作用

战略支点是一个地缘政治学的概念，其是一种在国与国关系中对于实现某个国家重要战略目标具有关键意义、起重要支撑作用的地理位置。[xiv]而在“21世纪海上丝绸之路”推进的过程中，要想在世界大洋中毫无顾虑地往返自如，战略支点的构建十分重要。这个战略支点可以是岛屿、国家或港口等，但无论是何种形式，它的功能都不仅仅局限于军事意义，要有别于传统意义上的军事基地。相反，尤其是在海外港口建设当中，就更应当凸显其民事用途，如提供后勤保障和补给作用，这样不仅能有效维护我国以及“一带一路”参与国在海运贸易中的利益，也是一个负责任大国的表现，更有利于消除相关国家对这种港口建设用于军事目的的顾虑。参与“一带一路”建设60多个国家在人口数量、经济规模、战略位置、辐射能力、安全状况，以及参与意愿等方面各不相同，而我国则在人力、物力、财力和精力上都是有限的。在这种情况下，要想加快推进“一带一路”建设，岛礁建设以及国内外的港口建设的保障作用就应该进一步得到凸显。

具体而言，首先对于南海这一交通要道，加强岛屿建设是为海上丝绸之路提供战略支点的重要方式。

南海岛礁建成并具备功能后实际上相当于一艘“永不沉没的航母”，其对航道安全的保障和远洋运输的补给十分必要。中国政府对南沙岛礁建设之目的也做出了明确说明：“中国政府对南沙部分驻守岛礁进行了相关建设和设施维护，主要是为了完善岛礁的相关功能，改善驻守人员的工作和生活条件，更好地维护国家领土主权和海洋权益，更好地履行中方在海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务”。而且这些做法在国际法允许的范围之内。[xv]毫无疑问，“21世纪海上丝绸之路”中贸易的往来和通道的安全也必然会享受到南海岛礁建设带来的便利。

其次，是海外的港口建设。2015年11月26日，中国外交部和国防部正式做出回应称中国在吉布提港的建设正在稳步推进，这一保障设施的建成对于扫除海上通道的安全威胁具有重要作用，如对海盗的打击和人道主义救援等。这对于中国军队有效履行国际义务，维护国际和地区和平稳定具有积极作用。亚丁湾是“21世纪海上丝绸之路”必经的贸易要道，但其也是海盗和恐怖主义泛滥之地。此地的港口建設不仅在军事上对我国海外利益和海上丝绸之路的保障，也加强了我国对关键航道的控制，给海上丝绸之路的畅通提供了一个补给和连接点。

（三）海军的海外军事存在及护航行动

保障海上通道安全，进而“推动21世纪海上丝绸之路”建设，必须以海上军事力量为后盾，紧密结合政治、经济、外交，强化海上显示存在成为各国维护海上通道安全的主要行动方式。海上现实存在主要是通过经常的、平时性的海上军事活动展示军事实力和维护海上安全的决心，以达到维护海上通道安全的目的。中国海外利益的增加必然需要果果海上力量的维护，如海上巡逻、演练、护航等此类行动应该成为常态，只有这样才能表明维护我国海上通道安全的态度，显现我国有能力扫除海运通道障碍，保障海上通道安全。同时，要着力增强远洋护航能力建设，提高护航舰船的技术装备能力和综合保障能力，加强远洋护航的训练演练，提高护航队伍和综合保障人员的能力水平。

其中护航行动是展示我国军事实力，加强海外军事存在的重要方式。中国海军依据安理会决议、《联合国海洋法公约》和《制止危及海上航行安全非法行为公约》等相关文件和公约开展护航行动，符合我国的国家利益，也体现了作为一个大国的国际责任。2017年4月1日，中国海军第二十六批护航编队，前往亚丁湾、索马里海域接替第二十五批护航编队执行护航任务，至此我国已经执行了包括此次在内的共计二十七次护航任务。护航任务的圆满完成一方面充分展示了我负责任大国和我军威武文明之师的良好形象，另一方面也维护了国家海上重要交通运输线安全，对穿梭在海上丝绸之路中的商船来说，护航行动对航道和船只及人员安全的保障作用得到了展现。

（四）加强海上安全合作

《设想》的第二部分明确提出了合作原则，其主要内容为：求同存异，凝聚共识；开放合作，包容发展；市场运作，多方参与；共商共建，利益共享。接着，《设想》还对合作思路和合作重点做出了规定。对于海上通道安全保障，在合作重点中的第三部分——共筑安全保障之路中做了详尽的合作方式。主要有以下几方面：1、加强海洋公共服务合作；2、开展海上航行安全合作；3、开展海上联合搜救；4、共同提升海洋防灾减灾能力；5、推动海上执法合作。可以说《设想》对海上安全保障合作的规定已经非常详尽，至于如何结合实践付诸实施，我认为可以从以下几个方面加以考虑。

首先，应当加强各国间的战略合作，积极促进“21世纪海上丝绸之路”沿线国家的睦邻友好。坚持和平共处五项原则，对于相互间的争议先行搁置，以共同的利益推动互利共赢，逐步建立政治互信。

其次，以务实精神促进各地区地区的功能性合作。尽管中国在某些地区与其他国家存在冲突，但合作仍然是时代的主旋律，也是化解冲突的重要途径。比如在南海，虽然各方矛盾仍十分尖锐，但可以尝试再不是非常敏感的领域进行合作，以打开和平共处、互利共赢的大门，

最后，合理利用《联合国海洋法公约》等一系列涉海国际公约。《联合国海洋法公约》作为一部“海洋宪章”对于维护各国海上利益具有重要作用。中国和21世纪海上丝绸之路沿线国家都应当参与到国际海洋秩序的建设中去，推动新的国际海洋秩序的形成，并以此为标准约束各自的行为，以公平公正的姿态促进21世纪海上丝绸之路的建设。

注释：

[i] 刘卫东：《"一带一路"战略的科学内涵与科学问题》，《地理科学进展》2015年第34卷第5期，第538-544页。

[ii] 五通：政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。

[iii] 参见国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/yw/qwfb/604.htm，2017年11月1日访问。

[iv] 参见国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/jggg/16621.htm，2017年11月1日访问。

[v] 杜旸：《21世纪海上丝绸之路面临的机遇与挑战》，《决策探索》2016年第8期，第68页。

[vi] 参见沿海港口吞吐量，http：//www.chinaports.com/monthlythruput/2/null/

2017-08/port，2017年11月1日访问。

[vii] 杜旸：《21世纪海上丝绸之路面临的机遇与挑战》，《决策探索》2016年第8期，第68页。

[viii] [美]马汉：《海权论》，华中科技大学出版社2016年版，第30页。

[ix] 张洁：《海上通道安全与中国战略支点的构建——兼谈21世纪海上丝绸之路建设的安全考量》，《国际安全研究》，2015年第2期，第101页。

[x] 张文木：《全球化视野中的中国国家安全问题》，《世界经济与政治》，2002年第3期，第4-5页。

[xi] 倪乐雄：《文明转型与中国海权：从陆权走向海权的历史必然》，文汇出版社2011年版，第4页。

[xii] 张洁：《海上通道安全與中国战略支点的构建——兼谈21世纪海上丝绸之路建设的安全考量》，《国际安全研究》，2015年第2期，第109页。

[xiii] 张杰：《浅述海峡战略通道的安全》，《理论界》，2009年第2期，第205页。

[xiv] 张洁：《海上通道安全与中国战略支点的构建——兼谈21世纪海上丝绸之路建设的安全考量》，《国际安全研究》，2015年第2期，第114页。

[xv] 参见外交部：中国对南沙部分驻守岛礁的建设合情合理合法，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/09/content_2844346.htm，2017年11月1日访问。