北洋政府政权组织形式

倪正嘉

北洋政府的政权组织形式名目繁多，但都是由军事实力最大的军阀头子掌握不可分散、不按照程序转让的立法、行政、司法、军事、财政等方面的最高权力、并以这个军阀头子为顶点，由依靠封建关系维系的本派大小军阀，以及依附于這个军阀的官僚政客，形成一个以权谋私为目的的权力结构。行政权力依靠武力做后盾，权力的更迭是无序的，是通过战争和阴谋实现的，这是北洋政府权力组织形式的本质特点。

北洋政府的政权组织形式演变如下：

（一）临时政府的内阁制。1912年4月，从南京迁到北京的临时政府，根据《中华民国临时约法》，采用责任内阁制，这是以孙中山为首的资产阶级革命派，为限制袁世凯的专制独裁而采用的政权组织形式。按着资产阶级立法、行政、司法三权分立的原则，迁京后的临时政府国家机构由总统、参议院、国务院、大理院等组成。与南京临时政府相比，总统的权力被限制了。

（二）袁世凯的总统制。袁世凯镇压二次革命后，即着手将责任内阁制改为袁世凯个人专制独裁的总统制。袁世凯的总统制，只是采用了西方政党制度中总统制的名义，实质上是袁世凯的个人专制独裁。

（三）君主立宪制。袁世凯并不以总统名义下的封建专制独裁为满足，他的野心是要当名符其实的封建皇帝，于是又打起了君主立宪制的旗号，推行洪宪帝制。但是经过辛亥革命后的中国，人民群众绝不容许恢复封建帝制。

（四）袁世凯以后的责任内阁制。从袁世凯死后，到1924年“北京政变”，北洋政府一直采用责任内阁制，政权组织形式变化较少。这一时期北洋政府大体经历四个演变阶段。直到1924年爆发第二次直奉战争，冯玉祥率部回师北京发动政变，囚禁贿选总统曹锟，直军在战争中失败。曹锟被迫宣告退位，直系军阀控制北洋政府的局面结束，北洋政府的责任内阁制随之结束，国会也随之结束。这以后，北洋军阀索性连装饰门面的国会和责任内阁也不要了，代之以赤裸裸的个人独裁。

（五）地方自治制。北洋政府提出过地方自治，但没有真正实行，1914年12月，袁世凯公布过《地方自治试行条例》，后又公布《地方自治试行条例施行细则》，他此举只是为缓和各地对取消省议会和地方自治会的愤怒情绪，因此从未按照条例实行过地方自治。北洋政府1917年又公布了《地方自治令》，1919年公布《县自治法》，1921年又公布《县自治法施行细则》、《县议会议员选举规则》、《市自治制》、《乡自治制》。但是，袁世凯以后的北洋政府也从未实行过地方自治。

南方割据的各省军阀势力为了对抗占据中央政府的北洋军阀的“武力统一”政策，曾以“地方自治”名义搞“省自治”和“联省自治”。1920年7月，湖南军阀谭延闿通电呼吁“湘人治湘”，提出“湖南自治”。1922年，湖南军阀公布了《湖南省宪法》，规定“湖南为中华民国之自治省”，实际上，“省自治”不过是“督军自治”，“联省自治”不过是“联督自治”。其力量仅能自保或者企图自保的各省军阀，在“自治”名目下，抵制大军阀的武力统一，行分封割据之实。自治省所选的省长，无非是军阀或者军阀利用的政客。

（六）执政制。1924年11月至1926年4月，北洋政府采用执政制的政权组织形式。冯玉祥发动北京政变后，指定组织摄政内阁。帝国主义国家不断对冯玉祥施加压力，奉系军阀忌冯玉祥国民军实力扩大，长江流域直系残余势力也公开反对摄政内阁。在这种情况下，冯玉祥为了防止长江流域直系势力经皖系参与控制的山东北上，采取联合皖系反直系策略。1924年11月20日，冯玉祥、张作霖分别去天津会见段祺瑞，决定推举段祺瑞为中华民国临时执政府总执政。21日，段祺瑞在天津通电宣布接受临时总执政的职务。24日，段祺瑞在北京就任临时政府总执政，执政府宣告成立。

段祺瑞宣称“革新肢体”，取消《中华民国临时约法》国会和曹锟的《中华民国宪法》，推出之政治的政权组织形式。按照段祺瑞公布的《中华民国临时执政府制》规定，临时总执政的职权为总揽军民职务，统率海陆军；对外代表中华民国；临时总执政主持国务会议。按照上述规定，临时总执政集总统总理的权利于一身，没有宪法和国会的限制，完全是总执政个人独裁专制的政权组织形式。1925年7月，段祺瑞设立了临时参政院，这和袁世凯的临时参政院一样，是咨询机构，参政皆有之争和各地军阀委派，根本不是立法和民意机构。1925年12月，段祺瑞由设立国务院总理和国务院，宣布实行责任内阁，以对付各方对他独裁的责难。但是，这个责任内阁没有负责对象即国会，内阁还是对临时总执政负责，总理和各部总长都是总执政的行政幕僚，所以设立所谓责任内阁并没有从体制上改变执政制的个人独裁性质。

从体制上，执政制是个人独裁制，但是，担任总执政的段祺瑞已无军事实力，不得不仰仗有实力的军阀，特别是奉系军阀的鼻息，所以，执政府主要是受奉系军阀支配也受国民军系统支配的军事独裁政权，这与段祺瑞出人国务总理、参战督办、边防督办的境遇有很大差别。

段祺瑞的执政府对奉系军阀虽然俯首听命，对革命人民缺非常残暴，1926年3月18日，执政府开枪镇压请愿群众，打死47人，打伤200余人，总成有名的北京“三·一八”惨案，遭到全国人民的反对和舆论界的抨击谴责，声名狼藉。奉系张作霖和直系吴佩孚为了对付北方革命运动和靠拢进步势力的冯玉祥，于1926年1月结成反对冯玉祥部国民军的联盟，开始进攻国民军。3月，国民军退守北京，段祺瑞企图作奉军内应，被国民军发现。4月9日，国民军宣布段祺瑞罪状，派兵包围执政府，段祺瑞又出来执政，但为吴佩孚所不容。4月18日，吴佩孚下令逮捕皖系系政客。20日，段祺瑞下野逃往天津，执政府名存实亡。

（七）大元帅制。段祺瑞下台后，北洋政府由奉系、直系控制，双方互相争夺权力，意见不一致，只得先后以颜惠庆、杜锡珪、顾维钧主持形式上的内阁。1926年12月1日，张作霖在天津就任“安国军”总司令，在总司令部下设总务、军务、秘书三厅，变相的政府。12月底，张作霖进入北京后，又在司令部设立了外交、政治、财政等三个讨论会，成为顾维钧内阁的决策机构，控制北洋政府。顾维钧内阁成为了奉系军阀筹措军费和办理外交事务的机关。

1926年冬和1927年上半年，直系军阀吴佩孚和孙传芳被国民革命军打败，直系势力土崩瓦解，北洋军阀只剩下奉系一支武力，张作霖便于1927年6月28日自立“中华国民陆海军大元帅”组织安国军政府，成为北洋军阀也是北洋政府的末代首脑。军政府全称为“中华民国军政府”、，通称“安国军政府”。这个奉系军阀发明的“大元帅制”，在张作霖发布的《中华民国军政府组织令》中规定；大元帅代表中华民国行使统治权；大元帅统率海陆军；国务院和各部是辅助大元帅执行政务的机关；大元帅直接任免国务总理和各部是辅助大元帅执行政务的机关；大元帅直接任免国会的封建军阀个人的军事独裁。

1928年6月，张作霖放弃北京，率奉军退出关外，军政府被南京国民政府派出北伐的国民革命军接收，大元帅张作霖本人则被日本帝国主义炸死，北洋政府和北洋军阀的统治终结。